科研经费“不够花、不好花、不管用”的困局，严重阻碍了我国科技创新的步伐。瞄准科研经费管理难点，近年来我国不断推进“放管服”改革，简化审批流程，提高科研经费使用效率。

今年7月召开的国务院常务会议在“部署进一步改革完善中央财政科研经费管理，给予科研人员更大经费管理自主权”时提出，要“支持新型研发机构实行‘预算+负面清单’管理模式，除特殊规定外，财政资金支持产生的科技成果及知识产权由新型研发机构依法取得、自主决定转化及推广应用”。

作为科技体制机制改革创新的重要力量，新型研发机构率先实行“预算+负面清单”的管理模式，有利于激发科研人员的创新潜力，将为创新财政科技经费管理提供借鉴。

经费使用困局

近年来，我国一直采用“正面清单”模式管理科研经费，此项模式强调事前审批，对科研项目各环节管理有其正面作用。

“科目设置过细、预算申报过严、预算调剂过繁。”北京市科学技术情报研究所副所长袁汝兵如此总结传统经费使用模式的困局。

例如，以前科研经费中的劳务费和咨询费严格区分，会议费、差旅费、培训费互相独立，实际需要的间接费用不可列支或比例过低。“经费的科目设置过细，管的太多，导致打酱油的钱不能买醋。”袁汝兵说。

北京石墨烯研究院党支部书记、科技发展部部长李萌也表示，预算设置太细太复杂，致使科研人员不得不去绞尽脑汁编制预算，既增加了科研人员负担，也很难做到与实际情况相符。

最主要的问题是，“科学研究带有不确定性，经费科目过于限定，不利于开展科学研究。”中国高科技产业化研究会人才工作委员会执行秘书长王洪亮表示，由于预算申报“卡得严”，且不同类别的经费不能混用，科研人员修改技术路线引起经费使用变化，需要层层审批，耗费了很多时间和精力。

“预算申报时，相当于‘预设’了整个研究过程。”袁汝兵也指出，科学研究的过程存在很大的不可预见性。预算评审要求的材料过多过细，一次预算申报几乎相当于把后期项目执行过程中实际的经费开支做了一遍“演练”，这显然是有违科学性的。

南京晓庄学院审计部门的方亚玮和陈丽在《基于“负面清单”模式下的科研经费管理探索》研究中指出，传统的“正面清单”管理模式，会导致科研经费管控流程繁杂。

例如高校科研经费管理是一个涉及到学校二级单位、科研管理部门、资产管理部门、财务部门、审计部门、监察部门的系统性工程，在科研项目从立项、拨付、支出到收回整个过程中的审批签字手续十分繁杂，极大挫伤科研人员的积极性。

合理设置负面清单

“负面清单”，起源于国际商贸往来活动，相当于投资领域的“黑名单”，列明了企业不能投资的领域和产业，清单之外的行业或领域则充分开放。

实行科研经费“负面清单”，是在科研经费从申请到使用、完成等一系列过程中，把法律法规或相关制度禁止的事项汇总编制成清单的模式。

在袁汝兵看来，实行“预算+负面清单”的科研经费管理模式，是基于对科研机构、科研人员充分信任基础上的充分放权，“负面清单”是放权的底线。

负面清单模式提倡的是“法无禁止皆可为”，是科研经费管理体系的重大变化。“必须预先做好科研经费使用的风险分析，在此基础上科学合理地设置负面清单。”袁汝兵表示，“负面清单条目的编制一定要有法可依。”

此外，还应设立专家参与机制，要向科技管理、财税、审计乃至纪检等相关专家广泛征求意见。袁汝兵表示，“清单”的产生应充分征求科研机构、科研人员的意见建议，这既是对国家政策的积极宣传，也是形成“负面清单”条文的重要方式。

王洪亮表示，负面清单可以根据新型研发机构和项目需要，结合管理部门要求自主制定。但也要秉持“底线”思维。如科研经费要“严禁从事违反中央八项规定精神等要求的行为；严禁利用不正当手段谋取私利的行为；严禁设置‘小金库’、账外账，或虚报冒领、虚列支出等违反财经纪律的行为；严禁用于与科研无关和违背科学共同体公认道德的行为；严禁用于违反国家法律法规及我国各项规章制度的行为”。

“负面清单”就是科研经费监管的红线。袁汝兵也强调，一切虚假的经费支出，一切套取科研经费的行为，一切与科研不相关的支出，都应纳入负面清单的条文。

试水负面清单管理

2018年印发的《北京市支持建设世界一流新型研发机构实施办法（试行）》提出，对新型研发机构实行个性化合同管理制度，赋予其人员聘用、经费使用、运营管理等方面的自主权，在确定的重点方向、重点领域、重点任务范围内，自主确定研究课题，自主选聘科研团队，自主安排科研经费使用；创新财政科技经费管理模式，探索实行负面清单管理。

北京脑科学与类脑研究中心（简称“北京脑中心”）是北京市布局建设的新型研发机构之一。该中心财务部部长白梦霞介绍，北京脑中心是由北京市政府发起的独立法人事业单位，不定机构规格，不核定人员编制，北京脑中心实行理事会领导下的主任负责制，拥有独立的人事权、财务权、运营管理权。

“在充分信任的基础上，科研经费采取总项目预算控制，不设科目，自主安排经费支出，项目负责人根据实际需要统筹使用经费；但中心会结合相应制度，制定相关标准，比如差旅费、咨询费、会议费等的执行标准，切实做到放而不乱。”白梦霞表示。

在实行经费负面清单管理方面，北京脑中心根据北京市文件规定，科研经费“不得用于捐赠、投资、赞助、罚款及支付在职人员学历性教育经费等支出”。

新型研发机构有别于传统研究机构，是一个创新综合体。王洪亮表示：“这要求新型研发机构的经费使用必然有‘灵活性’的诉求。也只有经费使用灵活，才能实现新型研发机构的体制机制创新和功能的全面化。”

王洪亮指出，“预算+负面清单”的模式，可以充分赋予新型研发机构管理自主权，又可确保科研经费使用“放得开、管得住”。

李萌也表示，“预算+负面清单”制度让新型研发机构可以根据所从事领域科技创新特点和发展需求，按照既定的发展战略开展科技研发和成果转化，而不是按照单个项目的指挥棒变来变去，有利于新型研发机构的长期持续发展。

方亚玮和陈丽在研究中也指出，对于未在负面清单中列示的事项，可以采取行政备案代替行政审批，大大提高经费使用效率，减少了行政权力过多干预而对科研活动产生的阻力。

例如科研人员在进行科研经费报销时，可对照负面清单，清单之外的项目可直接由财务部门报销，省略了层层审批流程，缩短了科研人员受管控时间，提高了资金使用效率。

强化事后审计监督

目前，北京脑中心、北京石墨烯研究院、北京量子信息科学研究院等新型研发机构，都在积极跟踪国家政策，推动实行“预算+负面清单”科研经费管理模式。

在王洪亮看来，新的科研经费管理模式推行需要过程，“新型研发机构要积极配备科研财务助理，提供预算编制、报销等专业化服务，减轻科研人员事务性负担。”

袁汝兵也表示，国家有关科研经费的多项政策，其出发点是让科研经费更好地为科研服务，让“经费为人的创造性活动服务，而不能让人的创造性活动为经费服务”。要赋予科研人员真正的科研经费使用自主权，激发、释放科研人员的创新潜力，保障他们潜心钻研、全力攻关。

同时，也要“强化过程公开，健全监督管理”。袁汝兵表示，“预算+负面清单”试点单位、试点项目、试点人员的科研经费执行，建议以适当的形式进行公开，接受同行监督、公众监督、第三方监督，并加强对科研经费执行的事中、事后监管，严格对科研经费违规的惩处。

方亚玮和陈丽在研究中也指出，应以事中事后监管制度替代正面清单模式下的事前审批制度，例如建立科研项目在线监控平台，对科研经费使用情况实施动态监管；建立信用评估体系，由相关部门和专业人员对重点项目、环节进行跟踪评价，根据评价结果调整监管力度，提高监管效率。