作者:肖尤丹 来源:中国科学报 发布时间:2017/12/25 10:29:40
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放权的逻辑:有效构建科研市场共生的制度性关联

 

■肖尤丹

党的十八大以来,有效解决制约科技成果转化的体制机制问题成为全面深化科技体制改革的重点领域。2015年8月29日,全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉的决定》,2016年2月26日,国务院发布了《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》,同年4月21日,国务院办公厅印发《促进科技成果转移转化行动方案》,2017年9月15日,国务院印发《国家技术转移体系建设方案》。天津、甘肃、内蒙古、广东等10个省、直辖市和自治区也相应出台或者修改了促科技成果转化地方立法,20多个省市出台了地方配套政策。这一系列重要立法和制度的出台,标志着具有中国特色的促进科技成果转化政策法律体系已经初步成形。

但同时,这些日益复杂、细化的政策,也表明了新一轮科技成果转化体制机制改革正在迈向深水区,各类不断加码升级的成果转化促进政策,正在将“放权”作为推动科技成果转化制度改革的核心价值,不断挑战着促进科技成果转化制度背后的立法价值、市场规律和行政逻辑。从域外的制度实践来看,“放权”只是工具,而目的是在各国不同的制度框架下均能实现有效构建科研与市场共生的制度性关联,解决科技成果转化从哪里来到哪里去的循环体系。

科技成果转移方式的必要限制——美国拜杜法的另一面

大多数人熟知的《拜杜法》,似乎就是一部将所谓科技成果所有权都从国家下放给研发机构的法律,它的成功就是由于权利下放。但很遗憾,这恰恰是对美国拜杜法主要法律规定及其制度机制的重大误读,拜杜法非但没有完全放权,还正是利用了对保留权利者行使权利方式的特殊限制,实现了科研与市场的双赢。

1980年12月12日,美国第96届国会在闭会前的最后一刻通过了由参议员伯奇·拜和参议院院长鲍伯·杜尔提案的《1980年专利与商标法修正案》(法案全称是《1980年大学与小企业专利程序法》),这就是《拜杜法》。正如其正式名称所表明的,这部法案是对《美国专利法》(35 U.S.C.)的一次修正,其通过后成为《美国专利法》第2部分(可专利性及专利授权)中的第18章“联邦资助发明创造的专利权”。这就意味着,拜杜法所涉及科技成果只适用于受到《美国专利法》和《植物新品种保护法》(7 U.S.C. 2321)保护的发明或发现,同时这部修正案规定的内容只适用于参与政府资助科技项目的私立非营利性机构(主要是美国私立大学)和私人小企业,《1984年的专利商标法修正案》进一步将适用范围扩大至任何非政府机构或政府设立机构。

因此,《拜杜法》打破财政投入中“谁投资,谁拥有”财产权属的一般规则,明确赋予项目承担者(但不包括外国人)可以优先选择保留项目产出成果申请专利的权利,并非是鼓励公立机构或者国家实验室的科技成果转化,而是运用专利制度的市场化机制,最大程度地扩大小企业参与联邦资助研发项目,推动私立大学等非营利机构科研成果向小企业转移,并且尽可能地降低联邦资助科技成果转移中的政府行政干预。为了实现这样的立法目标,《拜杜法》在赋予项目承担者保留研发成果权利的同时,也明确设定了项目承担者应当履行的特殊法律义务,比如对于大学等非营利性机构,该法第202条(C)(7)明确规定:未经联邦资助机构授权不得向非专利运营机构之外的第三人转让(assignment)发明创造的权利,应当优先许可小企业(雇员在500人以下的)实施专利,定期对发明创造的实施情形向出资的联邦部门或机构提出书面报告,以及应当与发明人分享实施收益(比例自行协商),实施收益扣除运营成本后应当仅用于科学研究与教育活动,如果准备放弃专利,必须在此之前先行知会相关的联邦部门。

也正是由于《拜杜法》第202条(C)(7) “大学不得转让专利权”只能“许可”实施专利权的明确限制,所以美国大学才形成了以技术许可为核心方式的科技成果转化OTL模式。从《拜杜法》赋予美国私立大学获得联邦资助成果的专利权利,到限制以许可方式转移和实施,就从根本上改变了之前美国大学科技成果转移转化机制。USTPO的统计数据显示,全美大学专利申请从1980年的495件大幅跃升至2012年的22150件,设立内部技术转移机构的大学从1980年的25所到目前几乎所有美国大学都设立了专门的技术转移办公室。

斯坦福大学的技术许可办公室(OTL)官网在解释为什么只采取技术许可(Why license)方式开展科技成果转化的说明中,也明确指出这是依据《拜杜法》的规定。而且根据斯坦福大学技术转移年度报告显示,2016年为斯坦福大学带来许可费收益的779项专利技术中,731项专利获得的累计许可费收益低于10万美元,其中最低的许可费收入甚至仅为10.05美元,不足100元人民币。

科技成果转化的组织化机制——日本国立机构法人化的内在逻辑

与放权相关的还有一项重要机制就是后继者行使权利的方式与可能,这其中也蕴含了促进科技成果转化机制背后重要的社会化逻辑,更有利于作为公共物品的科技成果高效向市场释出的组织化方式往往具有更强的制度优势。

上世纪90年代,以政府财政资金资助研发为主体的日本国立大学,由于研发人员知识产权意识的薄弱和成果转化运用机制的缺乏,使得其服务经济社会发展的潜能远未能发挥。以1994年为例,大学研究人员占日本总研发人员的36%,但同期大学申请的专利只占到年度专利申请总数的0.04%。另一方面,企业则认为与大学进行委托研究或共同研究难以获得完整的知识产权,与大学之间的合作研发积极性不高。

为了改变这样的状况,在政府主导下,日本先后制定了一系列完善大学技术转移的组织机构建设的法律制度。1999年颁布的《关于促进大学等的技术研究成果向民间事业者转移的法律》最具代表性,该法效仿美国《拜杜法》鼓励大学设立私营的技术转移机构开展研发成果的商业化运营。并且,通过为技术转移机构提供资金支持和债务担保、减免其专利申请和维持费用,以及允许国立大学员工在技术转移机构从事兼职等方式促进大学及国立研究机构将技术成果向企业转移。更为重要的是,该法的制定传递了一个强烈的政策信号,试图改革日本大学与企业之间的科技成果转移转化状况,将科技成果转移转化从“看不见的”个人交易转换为“看得见的”组织合作。同时,1999年8月颁布的《产业活力再生特别措施法》,也首次突破了日本长期以来采取的国家财政资助研发成果属于国家的规定。该法将国家财政资助成果的转移运用作为促进日本产业复兴发展的一项特别措施,明确在项目承担者履行特定义务的情况下,国家可以不收回成果的专利权。

但是值得注意的是,由于日本一流的研究型大学和科研机构多为国家资助设立,并且不具有独立的法人资格,因此,即便是按照《产业活力再生特别措施法》的规定,国立大学也无法真正获得研发成果的专利权。针对这一体制困境,日本政府在2002年发布的《知识财产战略大纲》中明确提出推进国立大学和研究机构的法人化改革。2000年4月起,日本逐渐将原有的国立科研院所改革为独立事业法人。2003年开始实施的《国立大学法人法》,使国立大学取得法人权利和义务,可以主体身份从事技术转移和孵化,可以出资支持大学科研成果的应用,并且能够自主制定从事产学官合作、教师兼职兼业的相关政策,人事自主权也得到了扩大,技术转移机构的成立由政府“认定”变为政府“承认”。2004年4月,87所国立大学成为首批国立大学法人。国立大学法人化赋予了大学自由经营运作的权利,有利于全方位促进大学技术转移、提升产学研合作层次。

因此,从域外相关制度的实践经验来看,当前我国科技成果转化政策立场亟待回归市场常识,突出科技成果转化促进的社会性价值导向,借鉴域外制度发展的有益机制,有效构建科研与市场共生的制度性关联,合理平衡市场机制与行政手段在科技成果转化活动中的作用,建立兼顾公平和效益的转化激励机制。

(作者单位:中国科学院科技战略咨询研究院。本文由中国科学院科技战略咨询研究院供稿。)

《中国科学报》 (2017-12-25 第7版 观点)
 
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