■本报记者 李瑜

在过去3次五年规划中，区域发展均被提到战略高度。西部开发、东北振兴、中部崛起和东部率先，“四大板块”勾勒出国家区域发展的总体框架。这些大板块强调“一体化”，却长期忽略板块内部的差异性，导致区域发展路径趋同，也让国家区域发展战略及政策失去准星，无法精准发力。

“十二五”以来，“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等重大国家及区域发展战略相继启动实施，必将在内外开放和助力经济新常态方面发挥重要作用，也必将成为“十三五”期间区域版图重点描绘的内容。

下一个五年，突出区域发展的差异性，建立差别化政策支持体系，让国家区域发展战略精准落地、长足发力，或将成为全面建成小康社会的一个重要杠杆。

被遗失的差异化

西固区，距离兰州市政府18公里，总面积383平方公里，是兰州市西郊中心区，在过去很长一段时间里，此地都是以农为主。

2006年，在甘肃省出台的第十一个五年规划中，壮大石化支柱产业，依然是产业布局的重点。在政策指引下，西固区石化工业基地的战略布局开始渐渐浮现。大量的化工厂、肥料厂、农药厂等涌现在黄河上游。由于缺乏规划，一些化工企业甚至出现了与民为邻的局面。

据当时的一组统计数据显示，甘肃省有化工企业7563家，仅兰州市就有1834家化工企业，这还不包括中央级的化工企业。

在发展战略和规划上，这种侧重于一种且缺少空间上指引的模式，弊端逐渐显现出来。

“‘四大板块’概念提出后取得了一系列发展成就，但暴露的问题也不容小觑。”“十三五”国家发展规划专家委员会委员、中科院可持续发展研究中心主任樊杰在接受《中国科学报》记者采访时如是评价。

“在西部大开发之初，几乎每个西部县市都打着大开发的旗号，进行资源的大开发和产业的大上马。没有说明不同地区应该是有差异的，有些地区依然要以保护为重点。”樊杰说。

不仅如此，很多配套政策也并未考虑到区域发展实际差异，基本是全国“一刀切”。

“沿海和内陆、发达地区与欠发达地区在创新能力方面的差距，可能比现实经济发展水平还要大。”樊杰表示，如果创新驱动战略未能考虑到创新能力空间上的格局分布，未来发展的走势，很可能是富者愈富，贫者愈贫。

令人担忧的是，这种统一的发展模式和政策也导致了削足适履的跟风建设。比如，中央提倡发展大数据，很多省会城市都把大数据作为自己的发展战略。“一个产业是有链条的，怎么可能所有城市都达到这个高度呢”这种现象让政策研究者感到担忧。

“每个板块内部的差异很大，要想让规划真正落地，单元必须沉下去。”中科院地理科学与资源研究所研究员刘慧向《中国科学报》记者强调，“十三五”期间，政策的制定不应以省为单元，可以更细致一些，针对性更强一些。

“李克强总理对‘十三五’规划编制提出的要求是，一要有战略性，二要有针对性。这是非常正确的。”樊杰表示。

回归“与众不同”

从全国尺度来说，差异化首先要明确的是每个地区在发展过程中承担的功能到底是什么。比如，哪些区域是要通过城市化来履行功能的，哪些地区是要保证粮食安全的，哪些地区应该作为生态屏障，哪些地区属于自然和文化遗产保护地。而且，即便是同一功能定位，要求也存在差异。

各地区的利益均衡，将成为拷问差异化发展的一道长期难题。

“同样是城市化，京津冀、长三角地区和中西部地区的要求就不能一样。”樊杰指出，比如要提升北京的发展能力，就不能将数量型增长作为目标，应该注重功能的提升。“对于这样的区域，未来的生产建设用地应该实施零供给，倒逼其进行产业结构升级和转型。”

今年10月，国际环保组织绿色和平关于四川大熊猫栖息地毁林事件的调查报告引起了有关部门的关注。然而，鲜为人知的是，这场森林劫难的背后，隐藏着林农生计发展与天然林保护之间的矛盾。

参与调查的绿色和平人士曾向记者透露，在天保工程区内，小的林农根本没有办法砍树，也没有经济实力去立项进行低效林改造。“所以很多人只能把自己的林地流转出去让外面的人承包，而林农们几十年拿到的只是一点点地租，有些租金甚至低到离谱。”

“处于不同发展阶段、承担不同发展功能的地区，人们的基本公共服务和生活质量水平，不应因空间上的功能差异而发生大的差别。”樊杰强调，如果这个问题解决不了，无论是协调发展、一体化发展、功能分区发展，都无法坚持下去。

中国社科院城市发展与环境研究所副研究员黄顺江在接受《中国科学报》记者采访时指出，多年来，各地区间之所以缺乏协调发展机制，一个根本原因在于市场发育不完善，行政因素对经济发展的影响和支配作用过大。

“未来必须打破行政壁垒，让资源要素自由流通，按照价值最大化原则去参与市场经济活动，提高经济效益。”黄顺江说。

“政府的作用就是制定市场运行规则，维持良好的市场秩序，做好综合保障和服务。”黄顺江认为，在“十三五”规划中，区域政策应在主体功能区政策上有所突破，针对不同地区具体的生态环境条件，制定有差别的发展定位和目标，同时在行政绩效考核办法上有所区别。

描绘一张蓝图

“我们现行的区域治理体系中，缺少一张‘一干到底’的战略规划蓝图。”樊杰指出，作为一个国家的区域治理体系，合理的方式应该是制定一个中国未来20~50年的整体长远发展战略，它是一个最顶层的设计。

因为没有这张图纸，一些问题开始日益凸显。“我们提出的很多战略口号，时代性很突出，却不是一个长远的战略规划，碎片化特征明显。”

在樊杰看来，西部开发、东北振兴、中部崛起等战略措施，都只是一些阶段性的目标。“应该把这些时代性和问题导向性十分鲜明的目标，放在国家长远发展的战略图中来考虑，看它在其中究竟应该起到怎样的一种功能。”

从全球发达国家的经验看，完成工业化和城市化后依然保持生态和谐和国土有序的国家，其长远战略目标的制定功不可没。目前，美国和欧盟都已经编制出2050年的发展战略，遗憾的是，中国的这张战略图至今仍未问世。

国家在“十二五”时期部署编制《全国主体功能区规划》。截至目前，我国已经全面完成主体功能区规划，赋予每个县一个功能。“主体功能区规划很可能起到这个图纸的作用。中央已经明确提出在‘十三五’规划中要发布这张图。”

“现在这张图已经做出来了，接下来的问题是如何进一步完善。”樊杰告诉记者，各个省份的主体功能区规划都是按照中科院编制的技术大纲来执行的，“我们已经把全国和各个省的主体功能区规划拼在了一张图纸上，在技术层面上已没有大的问题”。

记者了解到，根据十八届五中全会对“十三五”规划的明确建议，主体功能区将作为国家未来统筹各类空间布局类规划的一个基础存在，形成一个完整的规划体系。“未来我们将把主体功能区作为一个基础性制度，来引导配套政策改革等一系列现实问题。”樊杰说。