作者:李侠 曹聪 来源:中国科学报 发布时间:2013-8-6 8:24:16
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李侠 曹聪:科技政策制定的三个原则
 
■李侠 曹聪
 
一个国家提升科技发展速度的路径有多种选择,总体而言,不外乎经历从粗放的投入刺激模式到精细的管理提升模式的转换。
 
所谓科技的粗放投入刺激模式就是指简单地依靠增加人、才、物等科技资源,来硬性推动科技发展,在科技发展初期,这种模式很有效,但随着科技发展规模的扩大以及层次的深化,这种模式所能带来的边际收益快速递减,总有一天,这种低效发展模式将难以为继;此时为了继续推动科技发展,就应该向精细的管理提升模式转型。
 
所谓精细的管理提升模式是指在资源投入有限的情况下,通过政策引导(制度改革)主动改变科技体制的结构,从而达到合理配置资源的目的,以此实现科技系统的状态与绩效的整体改善。这种科技发展模式相对于机械式的粗放投入刺激模式而言,是一种有机的科技发展模式。
 
比较这两种模式,前者管理水平的技术含量比较低,而后者则是当今科技管理的主流模式。这种转变恰恰揭示了两种科技发展模式的进化之旅。
 
改革开放三十余年,中国科技发展模式已经面临从粗放投入刺激模式向精细管理模式转型的过渡阶段,这既是时代发展的必然,也是短期内科技资源增量硬性约束的直接结果。
 
于此,科技政策的结构与质量直接决定科技发展模式的转型能否成功。而一项高质量的科技政策的制定又必须满足三个基本原则:即宏观层次上的公平原则,中观层次上的协调原则,与微观层次上的效率原则。任何科技政策如果缺少这三项基本原则,那么注定无法成为高质量政策,从而也就无法摆脱对于粗放刺激模式的依赖,科技发展模式的转型也就无从谈起。
 
以往的科技政策质量之所以不高,是因为政策从制定之初就缺乏从宏观层面上对于公平原则的捍卫。众所周知,政策是制度的产品,一项缺乏对于公平与正义理念认同的政策,注定会被政策受众所拒绝或抵制,而公众的这种不认同感会被扩散到对制度本身的质疑上,从而造成制度公信力的损失。毕竟,柏拉图在《理想国》中早就指出:一个城邦的最大美德就是正义,而正义在操作层面上的体现就是公平。
 
如果众多科技政策制定在目标设定阶段,即被各种利益集团与群体所严重影响,甚至操纵,就有可能牺牲了政策最不可缺失的公平原则。时至今日,很多部门在接受委托制定科技政策时仍然习惯于打部门和个人的小算盘,根本不考虑这种局部利益的获得是以损失国家的大利益(公信力与合法性)为代价的。
 
任何政策在中观层面都要涉及协调原则,这条原则处理了社会活动中的集中与分权问题。协调原则是所有政策结构中最富有技术性的部分。毕竟任何政策在运行中都要在政策的强制力、准确性与灵活性之间形成一种必要的张力。而这种状况类似于经济学家蒙代尔的“三元悖论”,即三项要求不可能同时实现,最多只能满足两项指标,而放弃另一项指标。
 
在政策运行的协调阶段同样存在这个困境:如要保证政策的准确性与强制性,那么政策的灵活性就不可能实现。把问题简化一下,在政策的协调原则的实际操作中,面临的最大问题就是政策工具的选择。因为任何政策工具的选择都与潜在的政策收益的分配有关。这个问题很好理解,即政策执行所带来的收益如何分配的问题,所有政策效率损失都与政策收益的不合理分配结构密切相关。
 
换言之,政策制定者不能把政策执行带来的所有收益都据为己有,它必须允诺与政策受众一起分享政策收益,否则这项政策在运行时就会出现严重阻力。比如,计划生育政策之所以在实际运行中阻力比较大,是因为该政策采用了强制性政策工具,导致政策运行带来的收益几乎完全被作为政策制定者的政府所独享,而政策受众并没有在这项政策的执行中获得应有的政策收益与补偿(独生子女费几乎不具有任何激励与补偿的意义,仅具象征意义)。
 
因此,这种政策运行模式是不能让人接受的,政策收益必须与政策受众分享。所有这些中层目标的实现都需要协调原则来提供技术保证。从强制性政策工具向自愿性政策工具的转型,恰恰是协调原则所要处理的诸多问题中最为敏感的一类。
 
最后,在微观层面,必须坚持效率原则。它反映了科研评价体系中的机会公平原则,本着能力优先的理念,在微观层面,政策通过提供激励机制,使科技资源流向效率最高的一方,从而推动了科学场域内的有序竞争与合作机制,只有基于此,才能切实保证资源配置达到最优化。
 
这是政策深入实践的“神经末梢”,但却恰恰是形成和谐的科学共同体与健康科学文化的基础。追求效率是体现政策公平的一种表征,在此基础上,每个个体的尊严和荣誉才能得到保障,并最大程度上遏制了寻租与设租的可能空间,否则政策就进入失灵状态。
 
近日曝光的重大专项中的水专项之所以出现经费违规现象,是因为该政策在制定中根本没有遵守从宏观到微观的三个基本原则所导致的必然现象。反观该事件,不难发现在宏观层次上它的设立缺乏公平,在政策执行的中观层面则缺乏有效的协调机制,在微观层面就呈现了必然的低效率。
 
正是由于科技政策在三个层面上暗含的特定原则,保证了科技系统的“状态——结构——绩效”之间的活力。同时,政策内含的三项原则又会主动修正不符合各层级原则要求的结构与行为,促使系统进入进化轨道,从而有助于推动中国科技发展模式从粗放投入刺激模式向精细管理发展模式的提升,这就是当代政治魔术的主要体现之一。
 
(两位作者分别系上海交通大学人文学院教授、英国诺丁汉大学副教授)
 
《中国科学报》 (2013-08-06 第6版 研发)
 
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