作者:冯丽妃 来源:中国科学报 发布时间:2012-1-13 8:49:26
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中国科学报:职业病防治“病”在向谁问责

《中年时忽然感觉视力有了问题》王伟 油画作品

职业病的诊断门槛较高,要求用人单位出具许多材料才能进行诊断,这让企业钻了空子。很少有企业会愿意给自己抹黑,都是能逃就逃。
 
■本报见习记者 冯丽妃
 
随着各种职业疾病不断威胁公民的身心健康,2002年通过的《职业病防治法》以及此前颁布的相关条例早已不适合当今社会发展需要,职业病带来的死亡接力不断上演,职业病维权取证难、鉴定难、索赔难几乎成为难以逾越的门槛,这让我国职业病防治工作陷入僵局。
 
“执行执行再执行,一定要看实际行动。”这成为职业病防治工作的症结和诉求所在。然而,所谓执行力总是由有一定权力的人来执行,老百姓身处社会最底层,维权之路往往已成艰辛之路。
 
同时,有法律不意味着就能形成法律秩序,要切实保障公民能够享有合法利益,我国还缺乏一个完备的法治体系。
 
在纷纷扬扬的探讨声中,我国《职业病防治法》也“除去旧衣换新裳”,完成旧法修订。然而,“新裳”虽好,却难掩当前职业病防治中维权无门的痼疾,能否从源头解决公众患职业病后无所依靠的局面,仍然有待观察。
 
形势严峻倒逼法律修订
 
数据显示,2010年,全国职业卫生被监督单位24万个,职工总数3739.6万人,职业病危害因素接触人数占35.7%,依法查处案件6859件。全国放射卫生被监督单位 5.1万个,职工总数731.7万人,放射工作人员占3.3%,依法查处案件2694件。
 
在2008年的“毒苹果”事件中,苹果公司作为创新的代表,却在供应链上出了问题,使其跨国高科技企业的社会形象备受质疑;2009年,张海超“开胸验肺”事件更反映了职业病患者维权难的局面。
 
“职业病是在生产过程中产生的,如果防护措施得当,其实是可以缓解甚至可以避免的。职业病防治法的原则是‘预防为主、防治结合’,从这个意义上讲,2002年的职业病防治法并没有完全起到作用。”中科院科技政策与管理科学研究所副研究员杜鹏在接受《中国科学报》记者采访时说。
 
据他介绍,他们在一线调研中接触到过很多污染严重的企业,发现很多“中国制造”其实是以大量职工直接暴露在粉尘、有毒有害等空气中为代价的。
 
事实上,我国的职业卫生条件一直较差。过去,煤炭、矿山类行业的尘肺、矽肺发病率比较高;现在,化工产业、皮革制品企业也成了重灾区,长久暴露在这种工作环境中的工人,其白血病、恶性肿瘤发病率迅速上升。
 
“中国人的平均寿命为75岁,这些工作可能会减少25年的寿命。这些都是致死性疾病,还不包括一般的轻度症状和过敏反应。比如,医生每天要拍摄X光片,放射性物质的辐射也是引起职业病的常见原因之一。”河北医科大学公共卫生学院副院长田庆宝对《中国科学报》记者说。
 
不仅如此,随着科技的发展与工作方式的改变,许多人每天要在电脑前长时间工作,这导致颈椎病、鼠标手等新的职业病开始抬头。由此,职业病防治形势愈加严峻。
 
然而,有专家也指出,职业史是职业病鉴定的重要参考。从工作环境来讲,新的职业病发病原因比较复杂,发病原因难以界定,因此把这些新的疾病纳入人文关怀的范畴可能更恰当,而当务之急是对粉尘等其他迫切需要解决的职业病给予更多的关注。
 
新旧法中的职业病皆包括因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害物质等因素而引起的疾病。这些疾病的隐伏期很长,从发生到发病要经过漫长的过程。比如常见的石棉肺,可能在发病20年后才诊断出肺癌,对患者非常不利。
 
“旧防治法的诊断门槛比较高,要求用人单位出具材料才能进行诊断,使企业钻了空子。职工的疾病往往与过去的工作环境有密切关系,过去的资料对后面的诊治很有帮助。但实际上,很少有企业会愿意给自己抹黑,都是能逃就逃。”杜鹏说。
 
“开胸验肺”事件最后发展为一个广受关注的社会事件,却产生了意想不到的效果,即倒逼职业病防治法律的修改,成为社会事件迫使法律及制度作出积极回应的又一个典型案例。搜集证据难、鉴定诊断难、监督管理难、医疗保障难、索赔起诉难是职业病维权过程中的五大顽疾,它们反映了法律本身的不完善性。张海超“开胸验肺”事件则成为推进法治变革的良好注脚。
 
“在这一事件中,多次浮现出所谓的‘特事特办’的影子。这表明一些偶然因素、人为因素依然在左右着职业病防治和职工维权。”中国社会科学院法学研究所副研究员董文勇也对《中国科学报》记者表示,法制体系的不完善性只有通过修订和完善法律来解决,否则个案维权的成功仍具有偶然性。
 
多种原因导致防治难
 
目前,我国职业病专门诊断机构仅有489家,尚有60多个地级市没有职业病诊断机构,个别省份甚至只有1家机构。职业病诊断服务高度集中不利于减少劳动者的诊断成本、降低诊断难度,也容易使错误的诊断难以得到纠正。
 
新修订的职业病防治法顺应了职业病防治发展的客观市场需求,也打破了职业病诊断服务垄断的现状。新法同时调整了职业病防治监管体系,增加了用人单位的义务和地方政府的责任,使职工的职业健康权利与职业病防治权利在法律上得到进一步保障。
 
“无论如何,这项法律毕竟进步了。现在的修正案通过分配职业病发生过程中的各方义务,引导、甚至倒逼用人单位依法落实在职业病预防过程中的责任。通过降低诊治过程中的门槛,患病职工就不用提供那么多材料了。”杜鹏说。
 
然而,杜鹏也承认,新法不可能让劳动者在发生职业病之后,彻底甩掉无人管的后顾之忧。职工的职业健康权利能否得到切实维护,并不完全取决于一部法律,与之关联的还有劳动法、工伤保险法等其他法律。同时,我们目前还没有建立起能够有效保证法律执行力度的制度体系。
 
“过去我们的职业病防治也有法,也不一定非要开胸验肺才能诊断是尘肺,但老百姓依然维权无门。现在,仅仅通过修改法律就想解决这些问题有点‘想当然’。”田庆宝说。
 
田庆宝举例说,在河北省蠡县,皮革加工厂老板不喝当地的水,不吃当地产的粮食,也不在当地住。因为工厂在地下挖了很深的坑,把污水排入地下。当地的水只有当地的老百姓吃,这样早晚会“断子绝孙”。
 
“许多污染严重的企业照样生产,归根结底还是GDP导向的原因,是用资源高度消耗和环境严重污染为代价来换取当地经济的增长。”杜鹏说。
 
在强资本、弱劳工的时代,劳工保护与经济发展的矛盾依然尖锐,两者追究的价值理念存在一定的矛盾性。工人往往不了解职业病防护的情况,只希望挣钱,企业主为了挣钱更不会轻易在安全防护上进行投入。在政府监管无法到位的情况下,企业的违法成本较低,自然将更多的精力投入到对利润和市场的追逐中。
 
政府监管不力一方面是因为政府的管理水平有待提高,另一方面也牵涉多头管理的问题,很多时候正因为部门之间难以协调,阻碍了患病职工的正常维权。
 
职工患病后维权艰难,同时凸显出我国缺乏相应的社会组织。在发生职业病的时候,一个人的力量不仅有限,还需要面对来自方方面面的困难和压力,这时候往往需要社会组织发挥积极作用。目前,我国相应的社会组织仍比较缺乏,参与社会管理的主体仍然较为单一。
 
杜鹏介绍,社会组织包括体制内的如工会组织,也有体制外的如NGO组织、法律组织、医疗卫生组织等,这一类社会组织国外相当普及,而国内的NGO组织主要集中在环保领域,较少涉足社会援助领域,这反映出我们社会管理与国外的差距。
 
走出困局在制度改革
 
在社会第三方机构发育不足的情况下,政府对职业病防治工作肩负着重要责任。董文勇认为,以往职业病防治工作中出现了种种问题,与执法力度不够、执法水平不高有很大关系,“强化对监管者的监督与问责,促使权力部门勤政为民,有利于我国职业病维权走出困局”。
 
有专家也表示,此次职业病防治法的修订确是一种进步,它让职业病的诊断过程更具有可操作性。但在未来的职业病防治过程中,如何解决多部门共管而又都不管的问题仍是关键所在。因为这将决定法律在执行过程中具有怎样的可操作余地,同时还将牵涉不同的部门利益。
 
“拿信用体系来说,如果每个企业都能珍惜自己的名誉那当然最好,但是现在企业需要面对的问题还有很多,遇到问题谁来牵头、谁来查企业,这是一个问题。”杜鹏说。
 
在国外,即便是多头管理,如果一个部门开始负责一件事,就要对这件事负责到底。在国内,同样的情况下,条块分割的管理体制很容易产生“有问题就推、有利益就抢”的局面。
 
目前,多头监管的协调问题已经变成我国社会管理的一个重要瓶颈,通过法律条文很难一下子改变。如何去建立一种协调机制,打破以前条块分割的管理方式,需要政府与各个研究机构想出更好的办法。
 
“当前,我国职工保障制度渐渐完善,任何企业都要给职工上三险。而在10年前,很多企业都不会这么做,这是国家进行机制改革的缘故。我国的职业卫生条件在进步,但要客观地看待这个进步——与国外相比,我们的差距还很大。我们是往往到了疾病后期才去关心生命,而忽视了在预防阶段从源头上解决问题。”杜鹏说。
 
对此,田庆宝认为,这是一个政治决断的问题,而非技术问题。目前,我国医疗技术已相当成熟,但预防工作做得并不理想。因此需要借鉴“非典”时期的做法,即一把手问责制,哪里出问题,相关领导必须承担责任。
 
“工伤和职业病其实是一类,都属于职业病。只是工伤原因明确,属于急性病,一般不容易被忽略,而职业病的隐伏期长,所以发病后不容易找到责任主体。如果把职业病防治纳入劳动保险、工伤保险,企业出很少的钱,整个国家提供保证,就能做到疾病早发现、早治疗。”田庆宝说。
 
此外,基于私营企业发展的不确定性,国家应像预防艾滋病、结核病一样,提供免费的筛查、诊断、治疗,或设立相应的资金。
 
不少专家也表示, 针对职业病防治,除了健全法律法规、完善社会组织、强调企业的社会责任,未来还需要从多角度入手,对职业病患者给予更多的人文关怀,为职业病防治营造良好的社会氛围。
 
“开胸验肺”事件中的张海超最终被确诊为尘肺病。该事件将推进我国职业病防治进程。新华社记者赵鹏摄
 
现有职业病
 
尘肺:矽肺、煤工尘肺、石棉肺、水泥尘肺等
 
职业性放射性疾病:放射性皮肤疾病、放射性肿瘤、放射性骨损伤等
 
职业中毒:铅、汞、锰等重金属及其化合物中毒,氯气、二氧化硫等中毒
 
物理原因致病:中暑、减压病、高原病等
 
生物因素致病:炭疽、森林脑炎、布氏杆菌病
 
其他:职业性皮肤病、眼病、耳鼻喉口腔疾病、肿瘤等
 
有望新增职业病
 
颈椎病、鼠标手、长期视频作业导致的眼部损伤、职业性腰背痛等
  
《中国科学报》 (2012-01-13 A3 深度)
  
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