□本报记者 张赋兴
编者按：
目前，东北地区的产粮大县普遍面临着“高产、穷县、穷农民”的窘境。究其原因，还在于以GDP为主的政绩考核体系抑制了地方政府发展粮食生产的积极性，从而阻碍了农业的可持续发展。
国家要粮食安全，地方政府要财力增长，农民要生活富裕，这组矛盾关系并不好处理。但不理顺相应的利益机制，粮食安全就难有保障。
东北地区是我国经常受到农业灾害侵扰的地区之一,仅2000～2007年8年时间，发生旱灾次数即达6次,其中2000年、2003年均为大旱。
据调查，东北地区一般自然灾害每年造成的粮食减产大约为500万吨，严重自然灾害每年造成粮食减产可达1400万吨，自然灾害造成的损失占常年产量的6%～17%，给该区域农业生产带来很大影响。
致公党中央副主席杨邦杰一直密切关注东北地区农业发展情况，他在接受《科学时报》记者采访时指出，自然灾害频发是造成我国东北地区粮食产量年际间波动强烈的主要因素，严重影响了粮食生产的稳定性。
自然灾害对农业生产影响的加大，与农业基础设施建设滞后息息相关。杨邦杰同时指出，当前，我国几个传统粮食主产区均存在不同程度的问题：黄淮海平原布局较乱；长江中下游平原污染严重；四川、中部主产区粮食商品率低；东北农区虽然自然条件好，但基础设施建设不足，成为制约其持续发展的另一个关键因素。
基础设施完善化
抵御自然灾害。东北地区旱涝灾害具有周期性、地域性、季节性的特点，因此抓好农田水利基本设施建设、完善农业防灾减灾体系，成为降低自然灾害对农业影响的首要措施。
中国农科院农业经济与发展研究所现代农业研究室主任蒋和平向《科学时报》记者介绍，农田基础设施建设主要包括对已有的农田水利工程加强整修、配套和管理,提高现有农田水利灌溉工程的效益；加快新的农田水利设施的建设,提高灌溉面积,加大治水等节点控制工程的建设力度,提高蓄洪排洪、蓄水灌溉能力和安全系数。
在农业防灾减灾体系建设方面，灾前应着力构建完善的旱涝灾害监测预报预警体系。东北地区应建立能够进行旱涝灾情信息采集、处理、传输的快速反应旱涝监测系统,并将灾害发生的时间、范围等预测信息快速有效地传达给公众。
在旱涝灾害发生时，要有适当的应急方案以提高处置灾害的能力。在灾后恢复重建方面，必须制定切实可行的重建方案,同时加强对灾区卫生、安检的保持和执行。
蒋和平进一步指出，为防患于未然，东北地区应不断加大退耕还林、还草的工作力度,以期改善东北地区的生态环境。应对非法开垦草原的耕地、江河洪泛区、蓄滞洪区和湿地保护区内的耕地,作出退耕还草计划,按年度组织实施。同时,积极营造草原防护林,加快退化草场治理,恢复草场生态效益。
加强农业基础设施建设。东北地区农业资源丰富，但农业基础设施条件与全国发达地区相比差距很大，严重制约了该地区粮食生产和农业的可持续发展。
杨邦杰指出，除防灾减灾体系外，农田生产设施及为农业提供服务的其他支撑配套基础设施也应加大投入。
一是水利设施。东北水稻种植面积增长很快，需要灌排系统，但黑龙江与乌苏里江等主要水系属国际水道，性质特殊，所以依据东北各地区现实情况，对水利设施进行科学合理的规划建设非常重要。
二是电网、道路、贮藏、运输、销售设施等。作为农业发展所必需的基础支撑设施，其作用不容忽视。
三是为保证农业生产过程正常运行提供服务的一些非物质条件和社会条件，包括农业技术研究与推广机构、农业政策与管理机构、农业信息与咨询机构、土壤保持机构等。
四是涉及民生的工程，包括村庄与城市的规划建设等方面。
构建现代物流体系。东北地区粮食商品化率较高，物流体系的支撑作用不容忽视。在多次深入东北基层调研的过程中，蒋和平发现，该地区粮库、铁路等基础物流设施的建设水平普遍滞后，主要体现在物流中间环节多、粮食损耗较高，散粮配套差、部分资源被闲置，铁路运力紧张、水路潜力开发不足等方面。
针对这种状况，蒋和平建议，应根据东北地区实际情况，创建新型全面放开、畅通快捷的粮食物流体系。
一是加强东北电气化铁路粮食运输大通道建设。国家应把拉动内需的目光一部分投向东北铁路建设，如加快建设前进镇（宝泉岭）到天津站（前进镇到佳木斯还是单线铁路）运粮电气化铁路等运粮专线。
二是积极引导和扶持以国有粮食企业为主体的大型粮食物流与加工龙头企业，在齐齐哈尔、沈阳、长春等粮食主产区中心城市建立大的粮食批发和期货市场，以及大型粮食企业物流与加工园区，以加强集聚效应。
三是以大连为核心，营口、葫芦岛、秦皇岛等沿海城市为节点，建立粮食物流枢纽、集散地和路铁海大通道。这些沿海城市背靠东北粮食主产区，面向东南沿海，可以辐射全国乃至世界粮食市场。
四是加速推进农业和农村信息化。建立农业（包括林牧渔）综合管理信息服务系统。构筑形成一个集粮流、资金流、信息流为一体的开放型、多层次的粮食物流网络体系。
生产方式现代化
推行规模化经营。东北地区土壤肥沃、地势平坦，农业规模化生产具有得天独厚的优势。杨邦杰在黑龙江省调研时了解到，黑龙江省垦区总耕地面积3500万亩，人均占有耕地22亩。该地区的显著特点是规模化经营程度高，旱田经营规模一般在户均450亩，水田经营规模一般在户均200亩；农业机械化程度高，综合机械化率已达93%，拥有世界最先进的农业机械设备；田间作业标准化程度高，农业标准覆盖率达100%。
尽管东北地区农垦规模较大，但由于我国目前主要实行的是家庭联产承包责任制，东北地区在一定程度上仍存在土地经营过于分散的问题。而且有研究表明，在土地规模经营方面，我国适合发展5万亩规模的农场。
杨邦杰建议，大力推进农业现代化和经营规模化，首先要增加对东北地区的保护力度与科技投入，用科技手段率先带动东北地区的农业现代化，形成具有国际水平的优质农业、绿色农业、效率农业和观光农业四位一体的综合配套体系，并为全国农业的发展提供示范。其次，应鼓励农民采取经济合作组织的形式，对土地进行规模化经营，并在全国其他地方，充分推广和应用农垦系统在土地承包经营权流转与土地适度规模经营方面的做法。
试行精准农业。精准农业是农业在信息化时代的一次“新技术革命”，其含义是按田间每一操作单元的具体条件，精细准确地调整各项土壤和作物管理措施，最大限度地优化使用各项农业投入。
杨邦杰告诉记者，精准农业的理念提出时间不长，美国等农业发达国家也并没有全面推行。而即使是国外已有的一些成功经验，对我国国情也并不适用。如澳大利亚一个小麦带面积可达40余万亩，而我国人多地少，一般农业地块比较破碎，无法复制其成功经验。
杨邦杰强调，精准农业的根本意义在于在减少用肥和用水的同时，提高粮食产量。我国目前农业生产存在的问题主要是土地高强度开发、肥料不合理使用、效益下降和环境恶化，因此目前精准农业的推广价值更多体现在探索如何把精准农业理念与中国农业现状有效结合起来。
蒋和平也指出，精准农业是我国农业未来的发展方向，但由于目前刚刚起步，在全国范围内还处在实验阶段，距离全面实现产业化还有很长距离。不过，东北地区农业基础较好，把精准农业项目放在东北农垦区进行实验、中试并率先推广，具有较大可行性。
发展现代农业。蒋和平指出，东北地区现代农业发展也存在农产品竞争力不强、农业结构层次和产业化水平低、农业企业拉动能力有限等制约因素。
因此，他建议从以下几方面入手，提高东北地区农业现代化水平。
以农业科技推广应用推动东北现代农业。打造科研院所、农技服务站、龙头企业、农户一体的农技推广体系。调整农业科技资源，争取较短时间内在重点领域和关键技术上有所突破。
以产业化拓展东北现代农业。通过产业化链条和各种新型的合作社等农民组织，将农户与市场更好地连接起来，既解决农产品销路问题，又可以使农民分摊到一定的产后增值收益。
以现代农业机械装备东北现代农业。建立具有较高经济效益的农业机械和农业装备系统，继续加快粮食作物全程机械化步伐。可建立全程农机化示范区、区域性农机经营指导站、股份制农机化合作社、股份制农机作业公司和农机租赁服务公司，提高农机化装备水平、作业水平、科技水平和管理水平。
以信息化改造东北现代农业。采用多种渠道加大信息供给量，保证现有渠道畅通，在有条件的地方进行农村互联网的建设，增强农业信息服务和应用能力。同时，要根据农民文化水平、专业水平以及实际需要，有针对性地选择所发布的信息。
产业结构合理化
发展农产品加工产业。我国农业经济效益相对于工业较低，这不仅对东北大部分农业区的经济增长形成了阻碍，更制约了农民的务农积极性，不利于农业可持续发展。新西兰等一些发达国家同样以农业为主要产业，通过发展农产品深加工产业，提升了农业经济效益，其成功经验值得借鉴。
杨邦杰认为，只有发展好粮食加工业，才能真正实现农民增收和农业增效，才能保证农民粮食生产的积极性，稳定中国粮食生产，实现农业健康和可持续发展。因此必须实现农业资源的深度开发，加快农产品加工业，不断提升产业层次。
目前，东北农产品加工业还比较薄弱，产业链短，与现代农业发展极不相称。如2005年，黑龙江省农业总产值与农产品加工业产值比为1∶0.48,而全国平均水平为1∶0.77,而世界发达国家一般为1∶4。黑龙江省以农产品为原料的加工工业产值占工业总产值的17.15%，低于全国平均水平9个百分点。在大豆、肉质品、乳制品、酒类、玉米和亚麻制品等加工业方面，黑龙江还有很大的发展空间。
蒋和平用“小”、“低”、“少”三个字概括了东北地区农产品加工业的普遍问题。
“小”是指总量依然偏小，规模化水平不高。从全国来看，规模化、技术含量高、精深加工度好、竞争力强的龙头企业大都集中在东部沿海地区。而东北地区农产品加工业则显得总量不足，结构层次不高，在很大程度上制约了当地的农产品加工业的发展。
“低”是指精深加工度低，加工链条较短。东北地区农产品加工层次较低，以粗加工为主是普遍现象。分品种来看，稻米加工业产业链条相对较短，一般是粗加工产品较多，而精深加工产品较少；玉米加工业也处于初级阶段，产品质量水平和档次不够高，产品附加值较低；东北大豆的粗加工生产能力较强，但其粗加工产品的生产能力相对于市场需求和当地大豆原料供给，却又明显过剩。
“少”则是指特色产品和知名品牌少。受加工技术不足的影响，东北地区农产品加工产品的知名品牌少，更缺乏在国际市场上具有竞争力的品牌，导致农产品加工产品的出口销路缺乏品牌支撑效应。传统产品多、特色品牌少，中低档产品多、名优产品少，初级产品多、精深加工和终端产品少。
对此，蒋和平建议，用工业和市场化思维谋划东北地区的粮食生产和发展，确保粮食产品从农田到餐桌的产业链安全生产，既要保障粮食产品的安全供给，又要提高粮食产品附加值，创造经济效益。
主打高效特色农业。东北粮食主产区有特色农业发展的天然优势,三江平原是世界上仅有的三大黑土带之一,立足各地资源禀赋和区位特点，以区域开发、产业配套、集群发展为重点，加快发展高效特色产业，在山区、半山区建设优质高效特色产品产业经济带，是东北地区未来农业发展的一个重要思路。
蒋和平认为，以金红苹果为主的果品，以木耳为主的食用菌，以人参为主的中药材，以及以林蛙、鹿、柞蚕、酿造葡萄和蔬菜等为主的优势特色产业是东北地区可以重点发展的方向。
林业资源是东北地区的另一优势产业。蒋和平建议，东北地区应着力优化林业产业结构，拓展以森林经营为基础的第一产业，提升以林产品为主的第二产业，开发以森林旅游为主的第三产业，全面打造以名特优品牌为主的优势产业，把资源优势转化为经济强势。
具体举措包括：造林育林，保护和合理利用森林资源，加快林业生态体系建设，促进林草植被快速增长，加快自然保护区和森林公园建设，加速栽培速生丰产用材林，推进现代林业建设等。
树立农牧并举思路。东北地区种植业基础雄厚,种植业产值在农产品总产值中一直占绝对优势。在过去短缺经济时，东北地区农业主要以粮食类的初级产品为主，而随着市场经济的发展，种植业中各种产品的商品率不断提高，为畜牧业发展提供了丰富的饲料来源。
蒋和平分析，今后随着粮食产量的不断增长，东北将会更多地将农产品用于发展畜牧业和各类加工业。
中国工程院院士石玉林等人在《东北地区农业发展战略研究》一书中也指出，建设国家商品粮生产基地、肉乳生产基地、农畜产品加工基地和东北亚农产品贸易中心，是今后东北地区农业的发展方向。
该论断主要基于东北地区拥有的极为丰富的饲料资源和发展的空间资源。而这些优势是我国其他省区所没有的。
东北三省也充分认识到了这一点，并各自提出了针对性的发展战略。黑龙江省提出“主副换位”计划，吉林省提出“以粮换肉”计划，辽宁省提出“畜牧倍增”计划。这些战略性、方向性的农业结构调整措施，符合东北地区的实际情况，将促进东北地区畜牧业的飞跃发展。
有关专家表示，在不久的将来，东北地区将被建成为我国重要的以肉乳为主的畜禽养殖生产基地。
杨邦杰也认为，东北地区调整农业结构的主要方向之一就是大力发展专业养殖大户、现代化饲养场和规范化饲养小区，推进畜牧业发展方式转变，加快粮食大省向畜牧大省跨越。
政策管理科学化
加强土地整治与保护。近几十年来东北地区土地开发过度，耕地扩大过多，侵占了大量的湿地、林地和草地，东北地区生态环境不断恶化，水土流失不断加剧，威胁了农业的可持续发展。
杨邦杰指出，国家应加大对东北地区黑土耕地资源保护和建设的力度。对东北黑土耕地资源的水土流失、土地退化和土地污染及破坏占用等问题进行坚决的治理。
同时，要进一步加强土地整理工作，通过对田、水、路、林、村的综合治理，调整农地结构，完善田间水利设施，有效提高土地利用率和产出率，使耕地具备高产稳产的能力。
杨邦杰介绍，长久以来，土地整理希望能够坚持土地质量与数量并重，但在进行工程建设时，对土地和农田生态防护系统以及林网建设等一直没有统一的法律约束，因而制约了土地整理的发展。
因此，杨邦杰建议，应借鉴国际上发达国家和地区的做法，建立与土地开发整理有关的法规和条例，从法律上规范土地开发整理工作，同时把新开发整理耕地的保护问题加以重点研究。
对目前东北存在的大量中低产田，应进一步加强建设力度，提高土地的生产能力，建立土壤培肥制度，提高耕地质量。以提高土壤有机质为核心，鼓励和扶持农民多造多施有机肥，加大秸秆、根茬还田力度，增加土壤有机质。扩大测土施肥范围和补贴规模，提高科学施肥水平。
推行“一毛钱工程”。东北地区以农业为主，切实提高农民收入是提高农民务农积极性、保障农业可持续发展的工作重点。
今年全国两会上，国务院总理温家宝在政府工作报告中明确提出，我国将继续实施对种粮农民直接补贴，增加农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴。2010年，中央财政拟安排补贴资金1335亿元，比上年增加60.4亿元。进一步提高粮食最低收购价，早籼稻、中晚籼稻、粳稻每斤分别提高3分、5分和1毛钱，小麦每斤提高3分钱，继续实施重要农产品临时收储政策，让农民得到更多实惠。
对此，杨邦杰认为，国家近年来一直大幅度提高粮食价格，但仍低于国际粮食价格。因此，需要进一步加大整体调高粮食价格的力度，做到优质优价，保护农民种粮的积极性，提高我国尤其是东北优质粮食产品的国际竞争力。
杨邦杰建议，在整体调高粮食价格的基础上，实施“1毛钱工程”，对于调出商品粮的省份实施每斤粮食补贴1毛钱的政策。
“由于目前耕地承包人不种地的现象比较突出，所以这一补贴不能按地补贴，而是要直接补贴给土地的经营人。通过普调价和激励价相结合的方式，激励粮食生产区域多产粮食，产好粮食。”杨邦杰说。
蒋和平强调，逐步提高粮食收购价格是提高农民收入的可行办法，但要注意粮价提升幅度应大于生产资料价格上涨幅度，这样才能确保农民收入增加。为避免粮价上涨过快引发的粮食抢购和通货膨胀等问题，国家可以考虑对城镇低收入居民进行适当的购粮补贴。
以制度建设推进基础设施建设。基础设施建设对东北农业可持续发展至关重要，而制度建设对基础设施的成效又起到关键作用，值得引起关注。
蒋和平认为，加强制度建设，明确产权划分是基础设施建设成效的有力保障。对农村基础设施应该明确其占有者、使用者、受益者、处分者，做到谁投资谁受益，谁使用谁维护。
各投资主体的投资范围划分也是制度建设的重要内容。蒋和平建议，全国性的、跨农业区和跨流域的农业骨干基础设施应由中央政府负责投资和管理；区域性的农业基础设施应以地方政府作为投资和管理主体，中央政府可给予必要的支持和补贴，受益区内的所有单位和个人都应当适当分摊投资成本；小流域和社区范围内的小型农业基础设施应主要由农村社区、乡村集体和农民个人负责投资和管理，地方政府给予必要的支持和补贴。
由于粮食主产区地方财政、村集体、个人的投资能力普遍较弱，所以在农业基础设施建设过程中，更应发挥中央财政的转移支付作用，并通过引导民间资本进入农村基础设施领域，形成多中心的农村基础设施融资体系。
针对我国农民收入低，有大量剩余劳动力的现实，应该提倡以工代资，即以出劳动力的方式参与到农村基础设施建设中来。
建立有针对性的政绩观。对于东北地区来讲，产粮大县过去、现在和将来都肩负着为国家粮食安全作贡献的重任，但东北的产粮大县目前普遍面临着“高产、穷县、穷农民”的窘境。
杨邦杰指出，当前以GDP为主要考核指标的政绩考核体系抑制了地方政府发展粮食生产的积极性，可能会对东北地区农业发展形成阻碍。国家要粮食安全,地方政府要财力增长,农民要生活富裕,这是需要处理好的一组矛盾关系。不理顺相应的利益机制,粮食安全就难有保障。
市场+政府扶持+政绩观的调整是解决产粮大县保持耕地面积和粮食产量稳定的前提条件。因此杨邦杰认为，应运用市场的办法提高粮食价格，以增加粮食大县的财政收入；政府增加对农业科技、农田水利等的投入，促进粮食生产，对粮食生产大户进行扶持，以增加粮食生产能力；改变单纯以GDP为指标的干部考核体系，而代之以分区域分类型的政绩考核标准，对粮食主产区则考核粮食生产能力，对工业发展区则考核经济增长，以稳定粮食大县地方政府发展粮食生产的积极性。
《科学时报》 (2010-3-31 B1 区域周刊)
