汶川“5·12”特大地震已经过去两年多了，灾区恢复重建工作取得了举世瞩目的成就。“家家有住房、户户有就业、人人有保障、设施有提高、经济有发展、生态有改善”的目标正逐步实现，灾区基本生活条件和经济社会发展水平总体将达到或超过灾前水平。但是，在重视灾区硬件设施建设和经济发展的同时，完善应急准备体系也不能忽视。

 

在灾难未发生时，应急准备的重要性很容易被发展的压力或繁荣的景象所掩盖；虽然在灾后都能够感受到其重要性，但是与急迫的生产、生活恢复难题相比，能够被给予的关注也非常有限。传统应急管理“减灾、准备、响应、恢复”四阶段理论，也有可能让人忽视在恢复重建阶段开展应急准备活动。实际上，在恢复重建阶段，正是开展应急准备工作的最佳机遇期。

 

 

1978年，美国州长联合会（NGA）的应急准备项目最终报告（1979年5月缩写后以《综合应急管理：州长指南》的名称出版）提出了应急管理的“四阶段理论”，即应急管理包括“减灾、准备、响应、恢复”四个阶段。这一理论在世界各国应急管理研究与实践中被广泛应用。

 

这四个阶段分别包括了一系列应急管理活动。减灾包括消除或减少灾难发生的活动（如，提升情报能力以阻止恐怖袭击）及减轻灾难后果的长期活动(如，土地规划和建筑安全立法等)。准备活动包括提升灾难响应行动效果的各种活动(如，编制预案、储存物资和培训演练等)。响应包括紧急救援行动及减少次生灾害等。恢复包括短期恢复活动（将生命线系统恢复到最低运行标准）和长期恢复活动（使生活回复到正常状态或更高的水平）。

 

应急管理阶段的划分对于应急管理学术研究与实践活动都具有重要的意义。对于学术研究来说，阶段划分是对大量研究成果进行归类的有效工具，也是对科学问题进行抽象分析、组织研究的手段；对于实践活动来说，阶段理论是开展各种应急管理活动、提升应急能力的重要理论基础和框架。

 

但是，传统应急管理阶段理论也存在一些不足之处，归纳起来主要有：不同阶段并不是严格地按照时间顺序递进的，所谓“阶段”更多是指活动的类别，而非物理时间意义的阶段；阶段的划分没有明显的分界线，在实践中大多只能凭感觉武断地区分；不同的社会成员可能会经历不同的灾难阶段；没有将应急管理活动与事件本身的演化过程、受灾体受到的冲击和破坏过程等结合起来，不能全面反映突发事件及其应急管理的“生命周期”。

 

根据突发事件中不同主体（危害因素、受灾体、应急管理者）的行为特征，可以分别对它们生命周期的阶段进行合理划分。

 

从危害因素的致灾过程来看，可以简单划分为“事前、事中、事后”三个阶段，或者进一步细分为“潜伏期、显现期、爆发期、减弱期、消退期”等五个阶段。一般可以以危害因素的破坏能量或危险指数等作为阶段划分的特征值。以地震灾害为例：在潜伏期内，板块间的相互作用相对缓慢，断裂带构造应力能量慢慢积聚；在显现期，能量积聚到一定程度后，某些局部地块破裂，发生一些小地震；在爆发期，积聚的巨大能量使断裂带在震中处产生破裂引发地震；在减弱期，构造应力进一步传播和释放，余震频繁；在消退期，能量充分释放，余震减弱到正常水平。

 

对突发事件中的受灾体（如社区）来说，其安全程度和发展水平都会受到危害因素的影响，其过程也可抽象为“正常、冲击、恢复”三个阶段，或进一步细分为“正常期、扰动期、冲击期、复原期、发展期”等五个阶段。一般可以以受灾体的发展水平、经济损失、脆弱性等作为阶段划分的特征值。以受地震灾害影响的社区为例，在地震发生前的正常期，社区处于平稳发展阶段；在扰动期，发展受到轻微影响；在冲击期，社区遭受巨大损失；在复原期，发展能力得到一定恢复；在发展期，社区重获生机，回到平稳发展轨道。

 

从对突发事件的应急管理活动来看，其过程可大致划分为“预防控制、应急响应、恢复重建”三个阶段，或者进一步细分为“预防、监测、响应、恢复、重建”等五个阶段。预防是为了避免事件发生所开展的各种活动；监测是对事件的特征参数进行观测以了解事态的变化，并尽可能阻止其恶化或在事件爆发前发出预警；响应是在事件即将发生前、发生期间或紧随发生后，为挽救生命、减少财物损失和环境破坏等而采取的各种行动；恢复是使受灾体的状态恢复到最低可接受标准的各种活动；重建是使受灾体的状态恢复到正常或更好的水平的各种活动。

 

传统“四阶段理论”中的“减灾”与“准备”活动，其实并不仅限于事前，而是贯穿于应急管理的全过程；而且也不仅仅局限于某一类突发事件，通常都是面向多灾种的综合性活动。因此，将“减灾”与“准备”从其生命周期的阶段中独立出来，提升为贯穿应急管理整个生命周期的两类基础性活动。减灾是为了减轻事件损失而采取的有利于在事件发生时提供被动保护的各种行动；准备是为了减轻事件损失而采取的有利于在事件发生后提供主动保护或应对策略而采取的各种行动。由此，可构建应急管理阶段理论的“5+2”新模型：“5”是指应急管理生命周期的“预防、监测、响应、恢复、重建”五个阶段，“2”是“减灾”与“准备”两类基础性活动。这一新的理论模型为在恢复重建阶段开展减灾和准备活动提供了理论依据。

 

 

根据应急准备体系中各种功能要素之间的关系，构建出应急准备体系的基本框架模型：在基础层面包括政治、法律、道德和文化等基本社会要素，为应急管理提供政治、法律和人文等社会环境；在支撑层面包括财政、经济、教育、科技等，为应急管理提供资金、人力、理论、方法、政策等资源；在应急准备的核心层面，队伍、装备、物资等基本要素，通过机制、标准、培训、训练等组合并形成预防、监测、响应、恢复、重建全过程所需要的各种应急能力单元；特定范围内的能力单元与相应的组织体系和运行机制相结合，形成应对某类突发事件的制度性安排，即应急响应预案和恢复重建预案；经过应急演练的检验和吸取历史经验教训，使社会中的家庭、单位、社区、政府等各类主体都处于准备好的状态。要持续保持这种状态，必须通过“规划—实施—评估—改进”的动态过程，及时识别出各类风险，规划并合理配置各类资源，通过演练和实战评估与检验能力状态，不断改进完善，从而保持与风险相适应的应急能力。

 

 

1. 在我国城市规划体系中虽然有《城市综合防灾减灾规划》，但大多是较宏观的灾害描述和原则性的要求，而在“防震减灾规划”等专项规划中，大多过于强调自成体系，不利于形成综合应急准备能力。建议加强城市综合防灾规划理论与编制方法的研究，通过综合防灾减灾规划对综合应急准备体系进行规划，通过专项规划进一步细化相关内容，实现上下衔接、分工合作，形成有机的整体。

 

2. 虽然各级政府从“十一五”开始编制并实施应急体系建设规划，但目前我国在公共安全和应急管理方面还缺少长远的战略规划，对需要重点防范的灾害与灾难类别、需优先发展的关键应急能力和分阶段的发展目标等，还没有提出明确的国家战略和指导性规范。建议重点加强公共安全应急体系战略规划理论研究，适时发布国家公共安全战略和相关规范，以指导全国应急准备体系建设工作。

 

3. 在政府推动的应急体系建设中，还没有形成“全灾种、全过程、全参与”的应急准备体系和“规划—实施—评估—改进”的持续改进过程。建议将应急管理工作的重点由应急处置向应急准备转变；在对现有应急能力进行全面评估的基础上，找出需要优先发展能力方面存在的差距；通过优化资源配置和持续改进，形成并保持与所面临风险相适应的应急能力。

 

4. 建议将应急准备工作的重心下移，引导和发展社会组织参与应急管理，对家庭、单位、乡村、社区的应急准备给予具体指导和帮助，形成“政府—社会—个人”各尽其力的协同机制，从而构建完整的社会应急准备体系。

 

5. 建议对一些破坏性严重的事件，明确要求在应急预案中细化“恢复重建”的内容或单独编制“恢复重建预案”，为灾后恢复重建提供基本框架和思路，为编制灾后恢复重建规划提供基础。

 

（作者为中国安全生产科学研究院副总工程师，目前正承担国家自然科学基金重大研究计划重点支持项目“非常规突发事件应急准备体系的构成及其评估理论与方法”的研究课题。本文为该课题的阶段性成果之一，由作者在2010年9月22日于成都召开的“‘5·12’汶川特大地震恢复重建暨巨灾应对国际研讨会”上宣读，论文原题为《灾后恢复重建时期完善应急准备体系的理论与建议》，本文为作者在其基础上改写而成。）

 

《科学时报》 (2010-10-18 A4 科学基金)