2009年3月16日，国家能源局局长张国宝表示：目前我国战略石油储备一期已经顺利完成，二期工程已规划完毕,有望于今年启动。虽然我国石油战略储备的建设已初具规模，但仍面临若干难题，有很多方面有待继续完善。紧跟一期工程顺利完成的好势头，解决当前存在的主要问题，更好更快地建设我国石油战略储备是当务之急。本文针对当前我国石油战略储备建设中的主要问题，提出一些政策建议，供有关部门参考。

 

 

石油是保障国民经济得以顺利发展的重要战略性资源。近年来，我国石油进口量不断上升，石油对外依存度日益加大，已从1994年的1.9%上升到2008年的49.8%，石油安全形势异常严峻。因此，完善石油战略储备体系对于保障我国能源安全具有重要的现实和战略意义。

 

我国石油战略储备体系建设于1993年开始酝酿。随着国际市场石油价格的剧烈波动，我国经济深受影响，国家的石油安全问题显得十分突出。2001年3月，“建立国家石油战略储备，维护国家能源安全”出现在我国“十五”计划中，“十一五”规划中又明确为“增强石油战略储备能力”，这些都有力地促进了我国石油储备保障体系建设工作。为保障国家能源安全,健全石油储备体系,我国从2003年开始筹建石油储备基地。我国石油储备基地总共规划了三期，其储量安排大致是：第一期1000万至1200万吨；第二期2800万吨；第三期2800万吨。目前，宁波镇海、浙江岱山（属舟山）、山东黄岛、大连4个战略石油储备基地建设的一期工程已经顺利完成，储备规模1400多万吨，相当于十余天原油进口量。再加上全国石油系统内部21天进口量的商用石油储备能力，中国总的石油储备能力将超过30天原油进口量。库容达2680万立方米的石油储备二期工程也已规划完毕, 据了解,包括锦州等在内的八个战略石油储备基地有望在今年全面开建。此外，我国还将新疆、陕甘宁、川渝、青海四大油气区作为四大战略储备田。

 

我国石油战略储备建设正快速、有序地进行着，但仍然存在着不少问题，一些问题还需要特别关注。

 

1.多层次石油战略储备体系及管理模式的完善。我国石油储备体系包括政府储备、企业义务储备和商业储备三种模式，其中政府储备和企业义务储备属于国家战略储备，商业储备指企业储备中减去义务储备的部分。然而，我国石油战略储备一期建设的内容仅包括政府储备部分；目前中石油、中石化、中海油这三大国有石油公司的石油储备仍属商业储备，其义务储备的建设还未展开。而在管理模式上，虽然目前国家发改委已经设立了石油储备办公室，对政府储备采取了石油储备办公室—石油储备管理中心—储备基地的三级垂直管理模式，但包括企业储备在内的三层石油战略储备管理模式值得关注。

 

2.巨额储备资金的筹集。储备资金主要包括储备设施成本、维护费用以及原油成本。目前四个基地的建设总计60多亿元人民币，均由国家财政出资。根据规划，我国完成三期战略石油储备的建设，总库存将达到6600万吨（4.42亿桶原油）。根据权威能源预测机构——国际能源署（EIA）的预测，未来全球油价基本维持上涨走势：2009年为61美元每桶，2010年将为80美元每桶，2015年将涨至110美元每桶。而据我们预测，2010年WTI油价将上涨至85~90美元每桶，2015年将上涨至120~130美元每桶，远高于EIA预测结果。由此测算，即使我国储备石油的均价为85~100美元每桶，三期4.42亿桶石油储备仅购买石油就需要2600~3000亿元资金。而根据美国石油战略储备各种资金使用的经验，三期储油设施的修建将需要投资接近700亿元；同时，三期储备完全建成后，还需要每年日常运行和管理费用约26亿～32亿元。而随着油价的攀升，石油储备资金很可能还需增加。若这些资金仍全部由财政预算包揽，则政府负担过重，影响石油战略储备的发展。

 

3.石油战略储备进口低成本的确保。我国作为国际原油的主要进口和消费大国，由于缺乏本国原油参考指标，我国在中东等地区的原油进口定价中处于很不利的位置。按照交易惯例，我国从中东进口的原油一般使用中东市场的迪拜原油为基准油，但由于迪拜原油一般由中东市场决定其价格，而这种定价并不能反映我国原油市场的真实供求情况，因此我们在原油进口时只能被动地接受卖方价格。同时，由于我国石油期货市场不发达，石油进口集中度高于中东，且缺乏有效的能源价格监测预警体系，所以我国原油进口价格往往要比欧美国家高，常出现“买涨不买落”的现象。石油储备是应对短期石油供应大规模减少或中断的有效途径之一，我国一期石油储备平均收储成本为每桶58美元，但随着油价的上涨，如何确保后期石油储备收储低成本值得关注。

 

4.石油储备地址、方式的选择。石油储备可以采取陆上油罐、海上油罐、地下储罐和地下盐穴储备等多种方式。目前我国已经建立的四大石油储备基地集中在沿海地区，主要考虑运输成本；石油储备方式皆采取地上油罐存储。近年将建的二期八大储油基地，存储方式目前尚不明确。地上存储方式建设成本及日常维护费用都相对较高，不利于节省储备资金，并且安全性能较低。石油战略储备基地选址除考虑运输及加工的便利，还应与储备成本、安全性能的存储方式结合考虑。

 

5.石油储备相关法律亟须建设。由于石油供应形势的严峻，迫使我国石油储备建设先于相关法律建设。目前，我国的石油储备立法有了一定的成就：年初《能源法》已经提交到国务院法制办，预计今年将在国务院常务会议上审议；《石油管理储备条例》也已列入2009年立法计划。然而，石油储备法律制度的基本法《石油储备法》却还未提上立法者的议事日程。缺少了以《石油储备法》为核心的石油法律制度体系显然是不完整的。

 

 

从1974年至今，全球主要石油消费国和进口国均建立了适合本国国情的石油战略储备体系，对我国的启示如下。

 

1.实行政府主导兼重民间的多层石油储备体系。世界石油储备体系大致由3部分组成：一是政府石油战略储备，二是石油公司的商业储备，三是处于两者之间的协会或者联盟储备，每个国家又有不同的组合。美国实行政府主导型的储备体系，石油储备的主体是政府战略储备，给予民间储备一定优惠政策和服务，管理体制上实行能源部—石油储备办公室—储备基地的三级管理模式。日本实行的是政府、民间并重的储备体系，分为政府储备、法定企业储备和企业商业储备三个层次，法定企业储备是法律规定的企业储备任务，政府制定了明确的相关法律规定对其进行不同程度的干预，并给予一系列鼓励政策，如提供低息贷款、加速折旧等优惠措施，管理体制为通产省资源能源厅—日本石油公团—核心石油公司—国家储备公司的四级管理模式。

 

2.融资方式多样化。美国建立石油战略储备的资金全额财政拨付，1995年起开展商业化运作，储备设施向国内企业出租，还向国外用户提供储存服务，目前已经有了小额收入。日本采取政府扶持民间自筹资金的形式，资金主要来源于石油储备税的征收。韩国采用与采油国共同储备制度，同时协议出租储油设备较好地解决了储备资金不足。

 

3.采取有效措施确保收储价格最低。（1）发展期货市场影响国际油价。欧美原油进口商不仅可以通过参与英国伦敦或美国的基准原油期货交易来回避和转移价格风险，而且也可以通过影响原油期货市场的供求关系，来影响原油现货市场的交易价格；（2）进口渠道多元化，分散进口风险。美国的石油进口来源包括全球30多个国家或地区，中心正在从中东地区转向北美、非洲、拉美等地区；（3）预测价格走势、择机增加储备。美国能源署一直致力于对国际石油供需、价格的预测，以便国家能源部择机低成本增加石油储备。

 

4.选择运输加工便利、储存成本低、安全性能高的储备地址及储存方式。受地理位置和国土环境的制约，日本的政府储备主要采取地上储备、半地下储备、地下岩洞和海上油库4种方式。德国原油储备以地下盐洞为主，成品油则以地面油罐储存居多。法国的战略石油储备主要以地下储油、盐丘储油和岩洞储油3种形式存在。美国的战略石油储备地点几乎全部集中在墨西哥湾沿岸，除了运输和加工便利之外，储存成本低及安全性高也是重要原因。一是储藏成本低：墨西哥湾沿岸有500多个盐质洞穴，采用简单的“水溶技术”，由于盐洞很深，地层压力将封闭任何裂缝，此外，盐洞上下几千英尺落差所形成的自然温差，可使原油保持循环流动，有利于保持油品质量。据能源部介绍，此方式建造和维护费用很低，平均每桶容积建造成本只有1.5美元，每桶储备石油每年的日常运行和维护费用为25美分，是采用地上罐储方式的10%，是采用岩石矿洞储存方式的5%。二是安全系数较高：美国的战略石油均储藏在该地区地下610米至1200多米深的巨型盐矿洞穴中，该深度几乎可以防御任何人为和战争的破坏。

 

5.依法建设石油战略储备。西方主要发达国家为保障储备工作的顺利进行，都制定相关法律，如美国的《能源政策与储备法》，日本的《石油储备法》与《石油公团法》，德国的《能源安全法》与《石油及石油制品储备法》等。这些国家储备体系的构建、运行机制的创设、储备量的确定、动用储备的条件等，都有法可循。以日本为例，相关法律的制定及执行，保证了日本战略储备建设的成功。日本于1975年制定了《石油储备法》，以法律形式明确了从事石油进口、精炼和销售业务公司的责任义务关系，要求所有石油公司和石油进口商按照规定，在政府财政援助下进行基础储备。1978年，日本修改了《石油开发公团法》和《石油公团法》，规定由兼有政府职能和国家石油公司特点的石油公团承担国家石油储备的责任和国家石油储备基地的建设任务。1981年，日本民间储备达到了90天的目标值，2009年则多达200天。

 

 

1.加速制定全面覆盖石油战略储备相关法规。目前，国家有关部门正在着手拟定石油战略储备的相关法规以及一些管理办法。不久的将来，《国家石油储备法》等相关法律法规也会择机出台。这些法律法规应全面覆盖石油战略储备各个方面，使石油战略储备的建设、管理、运营都可以做到有法可依。法规应包括以下内容：储备石油品种、储备基地选址、石油储藏维护等具体技术要素；石油储备主体、储备规模、管理体制、资金筹措渠道、运营机制、动用制度等各项具体制度。

 

2.进一步完善多层次的石油战略储备体系和运营模式。建设以政府为主，民间储备为辅的多层次石油战略储备体系；建立政府、企业间的协会或联盟，以更好地组织和管理石油战略储备的运营；给予企业储备一系列鼓励，并通过立法确认企业需要承担的责任义务，以推进民间石油战略储备建设。构建我国的石油战略储备运营模式，可以引进市场机制，尤其是在确定石油技术方案和储备量时，要进行成本效益分析。此外，还应坚持按市场价格分时段储备，油价高时，减少储备，低油价时增加储备。

 

3.筹资渠道多样化。财政性筹资，由国家划拨财政拨款和利息补贴；税收筹资，国家可以开征石油战略储备税；债权筹资，国家可以发放石油储备资金债券，向社会募集资金；国际信贷筹资，政府可从国际金融机构取得长期低息贷款；自筹资金，企业依其生产经营活动在内部形成可用于再投资的资金。

 

4.储备选址和储存方式多样化。我国石油战略储备建设的一期工程在储备选址上主要考虑运输便利优势，储备基地集中在东部沿海地区，但储藏成本及安全性能也应作为石油战略储备基地地址选择的重要因素。盐穴储油是目前世界上成本最低且最安全的储油方式，且盐穴结构非常利于长久保持油品的质量。我国具有较丰富的盐矿资源，现已经探明在华东地区、苏北、苏南、安徽淮南、山东以及湖北、河南、四川、云南、陕西等地均发现有大型盐矿，因此，储藏成本低与安全系数高的盐洞储油方式值得考虑。

 

5.继续加大力度开辟多样化的原油储备来源。建立国家原油储备的根本目的，就是避免受制于人。因此，获取储备性原油的来源及获取方式应尽可能广泛，以保证储备性原油进口的总体安全。我国的资源战略已经在俄罗斯、中亚、拉美和北非市场初步布局。但目前这些地区对我国的原油供给，尚不足以保障我国的能源安全。建议在获取方式上，可以采取合作开发、协议换购、公开竞标和国际市场购买等市场化模式相结合，继续加大力度积极开拓这些市场。

 

6.提高能源价格预测水平，构建能源价格监测预警平台。我国原油战略储备大都依赖进口，这就意味着我国原油战略储备成本与国际原油价格具有强相关性。因此，应加强我国能源经济的科研队伍建设，提高能源价格预测水平，争取在能源市场上以最低价格签订补充战略能源储备的合约或合同。

 

《科学时报》 (2009-6-17 B2 论坛)