矿产资源是人类社会赖以生存和发展的重要物质基础，而战略性矿产储备因其在非紧急状态时期能发挥“蓄水池”和“缓冲器”的作用，在紧急状态时期能应对因资源供应中断而引发的国防与经济安全危机，成为各国经济社会发展的重要保障。然而，建设和完善战略性矿产资源储备体系是一项复杂的系统工程，尤其是如何通过及时的调整、改革和创新，构建科学合理的储备管理体系，以应付一国所处的内外部环境如国际政治、经济格局与产业结构所发生的重大变化，是我国在建设矿产战略储备体系的过程中急需重点关注和研究的问题。

 

作为世界上最早建立矿产战略储备体系的国家之一，美国矿产战略储备发展历程较长，储备管理体系相对完善。从1946年建立矿产战略储备至今，美国矿产战略储备体系已经经过六十多年的变迁，在这期间，储备环境发生了多次重大改变，也导致了美国矿产战略储备管理体系产生重大的变革。其储备外部环境变迁与矿产管理体系变革之间的内在联动机制，为我国建设和完善战略性矿产储备体系提供了重要的参考和借鉴。

 

 

美国战略性矿产储备建立至今，其储备的外部环境发生了巨大的变化，按照时间顺序可以大致分为三个阶段。

 

20世纪初，随着两次世界战争的爆发以及工业革命的迅速发展，矿产品需求的急剧增长引发了美国大规模的矿产开发和出口，美国在获得巨大利益的同时，国内矿产储量也随之迅速下降，由此而导致的矿产品供应脆弱性问题引发了美国政府的思考，在此背景下美国开始筹备建立矿产战略储备，并于1946年通过《战略与关键材料储备法》正式建立战略储备制度。

 

20世纪70年代~90年代，随着美国经济的快速发展，建筑行业、汽车行业、机械电子行业、公共设施建设等领域对矿产资源产生巨大的需求，而两次发生的石油危机和国际铜、锡、锌价格的快速上涨，对美国经济发展产生巨大冲击，因此，美国启动了对矿产重要性项目的重新评估，并出台《战略与关键材料储备修正法l979》，开始大规模扩张储备。

 

20世纪90年代以来，由于冷战结束、全球经济一体化的加速和美国全球矿产资源战略的长期扩张，美国矿产供应的脆弱性在一定程度上得到了改善；同时，随着美国产业结构调整和矿产综合利用技术的长足进步，每单位GDP的矿产资源消耗得到极大的降低。美国对矿产储备项目进行了重新评估，并认为99％的战略储备超过需求，为此，美国国会相继通过《1993财政年度国防授权法》和《1997财政年度国防授权法》，对战略储备物资的储备目标进行有步骤地大规模削减。

 

 

美国矿产战略储备管理体系的储备目标改革、储备机构改革、储备交易改革和储备决策改革，与储备环境变迁有紧密联系，并表现出一种内在的联动机制。

 

1.储备目标改革：削减预算、抛售库存

 

由于储备品种及规模在储备中的关键作用，因此历来为相关政府部门的管理者关注。如果储备品种过多，储备规模太大会造成成本增加和资源浪费，而储备不足又难以应付突发事件。上世纪50年代后期，在国际政治形势紧张与美国经济快速发展的背景下，矿产供需缺口的拉大和供应的脆弱性使美国扩大了矿产战略储备规模，储备品种曾一度高达63类93项，且多数矿种的储备量是美国平均年消费量的3~4倍。但是，随着上世纪90年代苏联解体，冷战格局瓦解，同时受全球经济一体化等因素影响，矿产供应渠道逐渐多元化，美国开始大幅削减战略储备：1999年~2006年，美国处理过时和过剩的矿产品储备达到38项，根据当时市场价值估算，价值总计约38亿美元（见表1）。因此，美国矿产战略储备目标具有动态调整性，储备品种与规模会随国际政治、经济、市场、技术的变化等进行调整。

 

2.储备机构改革：整合组织结构、加强协作机制

 

从1946年美国建立矿产储备以来，美国矿产战略储备管理机构就已经历了6次大规模的整合（见表2）。储备机构的管理功能从最初单一的执行矿产储备计划，发展为承担矿产战略储备管理、国家工业设备储备计划、民防应急计划、提高国内资源品质与可供性、研究未来材料发展趋势和应用趋势、发展储备新材料、实施环境救护、恢复和废物管理等多项职能。经整合后的储备管理机构具备多层次的管理功能，提高了储备管理能力。

 

另外，储备管理机构建立了组织协作机制，提高了储备管理效率。这种协作机制主要体现在对储备计划的制订上。储备计划的拟定和审批需要经过三个步骤：（1）国防储备中心根据相关法案制定《年度物资计划》，草拟每年处理的矿产品数量和类型；（2）由内务部、财政部、交通部、农业部、能源、国防部和联邦应急管理局共同组成的国防储备市场影响委员会，对该计划中包含的所有购进和抛售对国内外市场和经济的影响作出专业评估，尽可能减少由储备购进或抛售造成的市场影响，然后提交该计划至国会；（3）经国会批准后，由国防储备中心执行该计划。

 

3.储备交易改革：创建储备交易基金、引入竞争机制

 

美国矿产储备交易管理的改革主要体现在国防储备交易基金的创建上。70年代后期，美国政府颁布了《战略物资储存修正法l979》，规定在财政部建立国防战略储备专用基金账户，专门用于开展矿产战略储备的交易活动。从此，作为储备管理的重要补充，国防储备交易基金开始发挥其特有的功能，并主要用于购买、维护和处理储备物资，运输、储存和其它额外开支等12个目的。

 

国家国防储备交易基金由6个独立运作的基金账户组成：（1）主要销售项目交易基金账户，基金的资金来源为所有没有特别指定用于某项收益目标的授权出售的商品的收入，其运作收入用于维护国防储备运行和国家储备中心储备库的环境整治；（2）对外军贸项目交易基金账户，通过授权出售特定数量的储备以支持对外军贸；（3）健康和人类服务及国库普通基金项目账户，通过授权移交特定数量的销售收入给健康和人类服务部，用于联邦医疗保险信托基金和联邦的补充医疗信托基金；（4）频谱销售项目交易基金账户，通过授权出售特定数量的储备，将其收入用于收回某些应预留给国防部使用但被民间占用的无线电频率和各种军事人员福利项目；（5）二战纪念及军事部门编制内的人员福利项目交易基金账户，通过授权出售特定数量的储备，售出收入转入美国战争纪念委员会作为建设二战纪念碑的保证金和军事部门人员福利，其余被转入国库普通基金；（6）钴对外军贸项目交易基金账户，授权出售储备中特定数量的钴。

 

国家国防储备交易基金通过6个独立子基金的运作，在履行辅助储备管理机构完成法定职责的同时，尽可能减少由购进或抛售储备时机不当而造成的不必要的政府损失，并获得一定的经济效益。

 

4.储备决策改革：创建决策支持系统

 

随着美国全球资源战略的实施及信息技术的发展，美国开始建立战略储备决策支持系统，并逐渐成为储备决策管理中的重要组成部分。美国储备决策支持系统是根据1970年美国国会的采矿和矿产政策法案的要求，由美国原矿业局和美国地勘所承担建设的，主要包括决策咨询支持系统和决策信息支持系统两部分。

 

决策咨询支持系统是指由多学科专家学者组成的向决策者提供政策信息、科学知识与备择方案以协助决策者进行科学决策的辅助性机构。该系统对全世界各个国家地质和矿产资源情报进行长期的系统监视、跟踪调查和专题研究。决策信息支持系统通过对相关信息进行搜集、加工、整理和利用，为政府决策发现问题、确立目标、拟定和评估方案、监督和控制方案执行、及时修正和完善方案提供信息支持。

 

目前，美国储备决策支持系统已经形成一个囊括多学科专家，涵盖美国和全世界重点国家地质和矿产资源状况、资源政策、投资环境等多方面信息的系统，为美国政府设计宏观调控政策，制订矿产资源储备政策，判断国外矿产资源可供性和国家紧急状态下美国储备体系对国防和经济的保障作用提供了有力的科学依据。

 

 

 

当矿产储备的外部环境变化时，为有效维护一国社会和经济的持续稳定发展，需要调整储备的相关政策，以提高储备体系的运行效率，从而促使矿产储备管理体系进行变革和创新。美国矿产战略储备管理体系的演进过程即是如此，它随着储备环境的变化而进行变革，因此，两者之间存在着一定的联动机制。从对美国矿产储备外部环境变迁和储备管理体系变革的分析我们可以看出，这种联动机制主要表现在以下四个方面。

 

1.储备目标随国际政治、经济、市场、技术等外部环境变化而进行调整。美国矿产战略储备的品种与规模遵循动态调整原则：一方面，当国际形势紧绷、市场与供应不稳定，或国内需求激增时，加大矿产战略储备力度；另一方面，当国际政治形势缓和、矿产供应多元化，或矿产综合利用技术进步、每单位GDP的矿产资源消耗量降低，及出现其他原因导致国防与经济生产对矿产品的依赖程度降低时，适度削减储备目标。

 

2.在国际政治、经济环境变化的背景下，储备管理部门根据外部环境的变换，对自身标准化的组织体制，尤其是机构结构的组成，进行灵活地调整。

 

3.信息技术及网络技术直接推动了政府管理改革，随着信息技术和网络技术在全球范围内加速发展，储备管理模式和决策效率也受到全方位冲击和深层次震荡，美国储备管理部门随之开始了信息化变革，并充分利用信息和网络技术，建设功能强大的信息与数据支持系统来辅助储备的科学决策，提高了储备决策的效率和科学性。

 

4.作为自由企业和市场制度的发源地，美国联邦政府经常受到私人管理顾问以及其他改革倡导者的影响，故偏好于私有化和市场化机制。在市场经济发展到较为成熟的阶段，美国矿产战略储备引进了更快、更灵活的先进技术来做预算和管理，并且在其交易系统内建立了市场机制，引入竞争机制，成立专门的国家国防储备交易基金，使储备交易更加科学化和高效。

 

通过剖析美国战略性矿产储备外部环境变迁和储备管理体系变革之间的内在联动机制，我们发现，储备管理体系自身的动态调整性，储备管理机构的协作化，储备管理程序的法定化，储备交易体系的市场化以及储备管理决策的信息化保证了储备管理体系在外部环境发生变化时朝更加高效的方向发展，使得这种内在联动机制具有正向效应。

 

1.储备管理体系的动态调整性。美国矿产战略储备体系的动态调整性具体表现在储备政策、储备目标、储备机构等的适时调整上：（1）国防储备方针、矿产储备政策和措施随国际政治和经济格局、市场状况等因素的变化及时修订和调整；（2）储备品种与规模每年调整一次，并建立应急机制保证在特殊时期可以单独追加或删减储备规模；（3）储备管理机构根据环境变化不断整合，根据储备战略性目的进行调整以充分发挥储备功能。

 

2.储备管理机构的协作化。美国储备管理机构形成了多部门协作的管理机制，即，建立管理部门间的协作化机制，以更好地实现部门间的交流与沟通。如储备管理中心的储备方案决策受到由美国多个部门共同组成的国防储备市场影响委员会的评估和指导，每个部门各司其职，充分协作，相互关联，以便共同促成和监督战略储备运作。

 

3.储备管理程序的法定化。美国矿产战略储备管理行为都有相应的法律规范作为依据和准则。管理部门所制定的政策、采取的措施须有国会的立法作为依据；且立法内容一般都包括管理机构处理储备的权力来源、内容、行使权利程序、国会的监督权利等等。在两项基本立法——《战略物资储存法》和《国防生产法》的指导规范下，其储备的管理程序因为规范化、制度化和法定化，充分保障了在因外部环境变化而引发的储备管理体制改革的顺利进行。

 

4.储备交易体系的市场化。建立市场化的储备交易体系，能够分离储备管理的决策与执行，借非政府部门的资源实现储备目标，因此，美国矿产战略储备管理部门通过成立专门的国防储备交易基金，在帮助国防储备中心完成法定职责的同时，尽可能地减少了由于在不恰当时机购进或抛售储备造成的损失，并通过引进竞争机制获得一定的经济效益，在一定程度上提高了储备管理的透明化程度，改善了储备交易体系的能力与效率。

 

5.储备管理决策的信息化。在对世界矿产资源状况进行长期的系统监视和跟踪调查的基础上，美国能够动态实时地掌握世界矿产资源信息，为其全球资源战略提供信息支持，并依据现有的经济和法律因素对矿产可供性得出科学判断，为美国的全球矿产资源战略和相关宏观调控政策设计提供了科学依据。运用功能强大的决策信息支持系统来辅助储备决策，提高了美国矿产战略储备决策的科学性。

 

 

美国矿产战略储备外部环境变迁及储备管理体系变革之间的内在联动机制，对我国建设和完善战略性矿产储备有着重要的借鉴意义和启示。据此，提出以下政策建议：

 

1.建立健全相关矿产战略储备法律体系，规范管理程序。相关管理部门应尽快建立健全相关矿产战略储备法律体系，规范资源储备的决策程序和运行机制，如储备品种、储备规模、储备方式、储备基地或设施的建设与管理、战略储备购入与动用的提议单位、批准机构和程序等；强化法律和政策的执行手段，完善执法程序，增强法律和政策效力，确保储备体系建设的顺利实施。

 

2.建设专门化和协作化的储备管理机构。相关管理部门宜明确界定实施矿产战略储备的机构或组织的职能、责任与义务；在相关管理部门间建立一定的协作机制，按照管理机构专门化、协作化和网络化的原则逐步建立科学合理的管理结构，加强储备管理和监督。

 

3.建设具有动态调整机制的储备管理体系。相关管理部门应实时关注外部环境的变化，动态调整相关管理措施，充分保障储备体系在应对外部环境变化时的灵活性。在储备政策、品种、规模、机构组织等多个方面强调管理的灵活性和动态调整性，以快速应对储备外部环境的变化，保障储备管理体系的效率和功能。

 

4.建立国家储备管理基金和国家储备交易平台。尽快建立国家储备管理基金，用于有色金属等重要战略储备资源的交易。通过有目的、有计划、有步骤的合理出库与收储，充分发挥战略储备调节价格、保障供应的作用，从而保护国家整体利益，保障我国有色金属产业的健康发展。同时，建立国家储备交易平台用于提高战略储备物资交易的效率与效益。在国防安全与经济安全的条件下，按照市场规律进行储备的购入和抛售，减低储备成本，提高储备效益。

 

5.建立战略储备决策咨询和决策信息系统，提供科学、快速的决策支持。尽快建立相应的国内外矿产资源信息数据库，通过跟踪和研究全球地质和矿产资源状况、资源政策、投资环境等诸方面信息，完善专家库和信息库建设；相关科研机构宜依据现有的政治、经济和法律因素判断矿产的可供性，定期对相关管理部门提供评价报告，为政府设计战略调控政策和制定储备计划提供科学依据。

 

《科学时报》 (2009-4-8 B2 论坛)