85岁的老人黄有余对持续20多天的黑暗和寒冷仍然记忆犹新——行动不便的他，每天起床后到上床前的所有时间都待在相对而言比较温暖的火炉前烤火。停电伊始，黑暗的火炉间还能点上一支蜡烛，后来因为实在太贵，火炉间连可怜的烛光都消失了。

 

停电，困扰着江西省萍乡市上栗县的每家每户。这几乎是2007年年初南方大部分村庄的缩影。

 

“5年来，电力行业的改革基本停滞。”在中国南方遭遇大规模冰雪灾害之时，中国能源网首席信息官韩晓平对电力行业给出了这个评价。

 

5年这个时间矢量，追溯到2002年。

 

这一年，在国务院《关于印发〈电力体制改革方案〉的通知》精神和基本原则指导下，中国的电力体制进行了重大改革：一是拆分国家电力公司资产，重新组建为两大电网公司（国家电网公司、中国南方电网有限责任公司）、五大发电集团（华能、大唐、国电、华电、中电投集团）和四个辅业集团（电力顾问集团、水电顾问集团、水利水电建设集团、葛洲坝集团）；二是成立国家电力监管委员会，对电力工业实施监管。2003年3月，国家电力监管委员会组建成立，按国务院授权履行全国电力监管职责，国务院有关部门依据相关法律法规履行相关监管职责，中国电力工业新的管电体制框架逐步形成，由过去的行政管理逐步走向市场监管。

 

有评价说，经历这个以“厂网分开”为主题的改革后，我国电力工业取得了突飞猛进的发展：一是全国发电装机容量增长迅猛，二是发电侧主体进一步多元化，三是发电工程造价大幅降低，四是政府管电职能逐渐从行政管理过渡到行业监管，独立电力监管机构逐渐走向成熟。

 

呼声很高的能源部，因为各方利益协调问题，演变成国家能源委员会和国家能源局。敏感人士注意到，两者之间存在着千丝万缕的联系——国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担，国家能源局由国家发展和改革委员会这一主要经济协调机构管理，也就是说，发改委已对能源问题负有总体职责。

 

换句话说，这部分地改变了电力行业过去政出多门的局面——电监会、国家发改委和国资委是之前电力行业管理体制中的“三驾马车”。对3个部委的职责分工，全国政协委员、原国家电力监管委员会副主席邵秉仁曾经表示，国资委是出资人；电监会是受政府委托，对市场进行监管的机构；发改委是政府的组成部门，它负责对整个产业今后的投资、运行以及大的发展作出规划，并制定产业政策。

 

电监会的官方网站显示它的职责范围包括市场监管、输电监管、供电监管、价格财务、稽查工作、电力安全等。但目前电力行业管理格局中，项目审批、价格审批和监管、产业政策均属国家发改委管辖范围，绝大部分国有电力企业绩效管理职能以及人事任免权在中央或地方国资委。

 

之前有声音说，从2002年电力体制改革至今，电力行业的垄断不仅没有被打破，反而进一步加剧。这种多头、分散的监管，使得对电力企业的监管能力减弱，垄断电网企业进一步加强集约化管理，增强了电网的垄断势力；发电企业形成利益集团割据的局面，非公经济主体很难进入。

 

对新机构的成立及其可能带来的改变也有业内人士持保留意见。邵秉仁接受《科学时报》记者采访时表示：“我们预想中的统筹电力、煤炭、油气、核能等管理职能的大能源部还是流产了。国家能源委员会和国家能源局边界不清，后者又归发改委管，这样的隶属关系，我担心很难去解决什么问题。”

 

“任何一个部门的成立或者撤销，需要政府采取决断的办法！权力不是协调出来的，而是按照科学配置出来的！”邵秉仁说。过去几年，国家发改委一直因其计划职能以及反对经济中许多行业的市场改革而遭到批评，特别没能准确预测中国的能源需求。

 

“无论如何，改革不可能一蹴而就，我还是寄希望于这个改革过程加快步伐。我从来都是乐观的。”邵秉仁说。

 

“先成立国家能源局，是‘稳’字当先，未来国家能源局的级别必然进一步提升，而设能源部则是大势所趋。”韩晓平和中国石油大学管理学院副院长董秀成都认为，国家能源局可能提升级别为国家能源总局或者能源部。

 

能源安全能否得到保障，还有很多专业人士认为关键是缺少一部能源的基本法。

 

目前，我国的能源立法主要调整能源的某一领域关系，还缺少全面体现能源战略和政策导向、总体调整能源关系和活动的能源基本法。

 

全国人大代表、全国人大环境与资源委员会委员、清华大学热能工程系教授王维城曾表示，由于中国长期缺乏高效的能源政策，各行业都是各自为政，以自己的利益为重，整体的能源大盘缺乏统筹安排，部门之间的协调问题是立法的困难所在。

 

已经提上立法日程的《能源法》将弥补这一问题，使能源战略的实施和国家能源经济安全在国家强制力的基础上得到保障。据参与《能源法》起草的专家透露，《能源法》会涉及多元产权制度的概念，让外资、民资等多元资本进入能源领域，实现能源投资多元化的基础就是产权制度的多元化。遗憾的是，一直以来在中国能源市场占据一席之地、但也备受挤压的民营企业迄今尚未获准参与《能源法》的征求意见工作。《能源法》还将就资源有偿使用、战略储备等作出规定。

 

据悉，整个《能源法》的框架已大体形成，包括12章100余条款，再经过几轮修订后将形成正式的征求意见稿。

 

“不过，据我了解，《能源法》的颁发还没有明确的时间表。”邵秉仁说。

 

在专业人士对部门设置和法律规范争论不休的同时，老百姓更关心的是：电价是否也会为日益飞涨的CPI指数（消费者物价指数）增加“贡献”？

 

今年的两会，全国政协委员、中国电力董事长李小琳不管是接受采访，还是递交提案，主题都是“启用煤电联动机制”。她表示，为了降低因煤炭价格上涨而带来的影响，电力公司正在考虑煤电联营。煤价上涨，电价也应有所调整，在居民区、农业区可以不调整电价，但对高能耗行业提高电价，这既能控制高能耗企业的发展，又能使电价更加合理化。

 

据不完全统计，在这次冰雪灾害中，有4000多万千瓦的发电机组“被迫停机”。原因何在？因为煤价在短短的几个月中上涨近200元。

 

有评论认为，李小琳提议对高能耗行业提高电价，有一定的积极意义。

 

当然，也有人质疑。自2002年电力体制改革方案实施以来，实现了厂网分开，发电主体进一步多元化并在竞争中降低了成本、提高了效率，监管机构也初步建立，但从社会公众角度看，这仅仅是电力工业自身结构的调整，消费者并没有享受到电力市场化改革的成果。

 

国家电力监管委员会周波在一篇文章中指出，根据专家测算，2003年～2005年，发电企业因为造价降低节约了1400亿元的投资，而2004年和2005年，销售电价分别平均上涨了2.84分钱和2.52分钱，消费者多支付了约1600亿元，即使考虑前几年煤炭价格上涨的因素，消费者也难免对电价上涨产生质疑。文章分析说，消费者享受不到企业成本降低的成果，体制上原因是目前我们还没有真正建立电力市场化的竞争机制，还没有形成市场竞争效益的传导机制，电价机制并没有根本性的改变，市场交易模式仍然单一，最终销售电价仍然是政府核定，用户也没有购电选择权。

 

这就涉及到问题的另一面——电力企业本身的效益很低。我国电力工业中，国有资产占绝大部分比重，长期处于垄断地位，普遍存在市场激励不足。2006年，两大电网公司利润总额较上年提高较多，但净资产收益率平均仅为2.37％，五大发电集团中除华能净资产收益率达到6.6％，其他4家均在5％以下。

 

如果加快电力行业的市场化步伐，国有垄断企业效益低下的局面可能得到改变。