我国流域水污染防治管理组织体系结构构想图
日趋恶化的水环境已成为中国经济发展的巨大障碍。目前，国家已把加强水污染防治放在切实解决六大突出环境问题之首，并部署了当前和今后一个时期的水污染防治工作。在我国面临的水污染问题中，跨行政区水污染问题为资源环境有效配置、地区经济可持续发展、上下游地方政府及人民之间矛盾解决及社会稳定等问题提出了严峻挑战。因此，学习和借鉴国外跨行政区水资源管理经验，研究适合中国国情的跨行政区水污染治理管理机制是当务之急。
日前，记者采访了清华大学公共管理学院教授、21世纪发展研究院研究员施祖麟及其博士生毕亮亮，请他们对中国跨行政区水污染的防治与管理问题的状况与研究取得的成果向读者作一解读。
问：什么是跨行政区水污染？其成因有哪些？
答：西方学术界进行了大量“跨界”（trans－boundary）水污染管理的研究，具体为探讨国家或地区间水污染“跨界合作”（trans－boundary）（体制和制度安排）的讨论管理体制模型的设计、总结跨界河流水质管理制度安排的国际经验等。因为我们探讨的是我国国内特定地区的跨界合作问题，故针对我国的行政区划特征，也为了使研究对象更为明晰，将跨界水污染阐述为跨行政区水污染。其中，省际间相邻城市的跨行政区水污染问题（如江苏省和浙江省之间）的处理，远比一省内部（浙江省内部或江苏省内部）各市间的跨行政区水污染问题处理复杂得多，其研究意义也更大。跨行政区水污染的形成原因主要分自然原因和人为原因。其中，人为原因更为关键和重要。
问：为什么说中国水环境的日趋恶化，除了自然原因，更多的来自人为因素？
答：流域水环境具有不可分割的整体性，但却被人为行政区划分割所破坏，两者间的冲突也是水环境问题产生和诸多矛盾的根源。此外，排污具有的外部不经济性（地方治污时怀有“搭便车”心理），使得地方政府在无强制力协调解决环境问题的博弈中上下游地区难以合作；地方保护主义导致了跨行政区水资源管理和水污染防治中的低效甚至无效，从而引发资源环境日趋恶化、上下游地方政府及人民之间矛盾重重、社会稳定和团结存在巨大隐患等多元问题，严重威胁了地方经济的可持续发展。因此，治污不力和无效更多地来自人为因素。
问：您曾以太湖流域中江苏浙江边界水污染治理为例，研究跨行政区水污染治理管理的机制。为什么选取这个区域为典型？治理前当地的水污染状况如何？
答：水资源流域治理中的一个关键性问题就是，能否协调好各行政区在跨界流域水资源使用、水环境规划和水污染防控中的利害关系。作为深受跨行政区流域水污染纠纷之害的江浙两省，其边界水污染治理机制及相关政策的建立过程，是我国跨界（行政区）河流域水污染防控管理模式的有效初探，在一定程度上较好地协调了两省在水资源、水环境方面的利害关系，缓解了两省因对水的利用超过了本区域水环境承载能力而产生的矛盾。因此，该案例是十分具有研究价值的，对我国其他面临同样问题的地区也具有一定的示范意义。
江苏省苏州市与浙江省嘉兴市的水污染纠纷起始于20世纪90年代初期，随着嘉兴、苏州纺织行业的兴起、发展和繁荣，江浙两省交界处水质开始恶化，且水污染纠纷自20世纪90年代中期起至今连年不断。苏州市盛泽镇与嘉兴市秀洲区为邻，盛泽镇是个具有纺织印染业传统的工业重镇，90年代初该镇的印染业得到高速发展，但与之处理能力配套的污水处理、管网等环境基础设施建设严重滞后，大量未经处理或处理未达标的印染废水直接排入流向嘉兴市的河道，嘉兴市王江泾镇北部水域水环境开始由此受到污染。上游的污水主要造成了下游渔业、珍珠等水域养殖业的直接经济损失。
问：在跨行政区水污染治理管理过程中面临的重大困难和矛盾是什么？解决对策是什么？
答：跨行政区水污染治理的显著特点是水污染治理管理机制建立过程的长期性和艰难性。之所以会产生矛盾，是因为经济发展和水环境治理两者之间严重脱节。而江浙边界水污染事件频发是跨行政区水污染难以妥善治理的表象，其实质是地方政府经济发展规划及政策中产业结构布局与环境治理间严重脱节。在治理过程中出现的有法不依、执法不力现象，也造成了水污染治理矛盾协调的低效。
江浙跨行政区水污染协同防控管理中，流域管理体制问题是制约双方合作的关键因素。嘉兴、苏州边界水质管理和监测归属太湖流域管理局，但与两地行政区域对所属水资源管理间存在难以协调的矛盾，该矛盾是引发跨行政区水污染管理中诸多难题的根源。即太湖流域中江浙边界水污染治理中的种种问题，揭示了我国跨行政区水污染治理管理机制的问题根源：流域管理与行政区域管理间的矛盾。因此，建立符合中国国情、针对七大流域各自特点的跨行政区水资源管理体制具有必要性与紧迫性。
问：解决跨行政区水污染治理较为可行的方案是什么？您对我国跨行政区水污染治理管理机制的改革有什么建议？
答：我国当前流域管理体制改革的重点，应侧重于贯彻和细化新《水法》规定的“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”。从法制的高度彰显流域系统化、综合化的管理体制，建立有利于行政区域间协调的流域管理体制。掌握国际水资源管理模式演变趋势：从区域管理到流域管理、分散管理到统一管理的转变，更加重视流域系统的客观性，借鉴国外跨行政区河流域水污染治理管理机制的经验。目前我国较为可行的改革方案为：保持以条块结合的政府层级结构为基础的管理体制，通过机构、机制、法规等综合性改革来协调当前管理体制中流域及区域中不同部门、不同层级间的矛盾。我的建议主要包括以下3个方面：
第一，体制设置方面，我国可设立具有权威性的流域水资源综合管理部门作为国务院派出机构，负责指导制定跨界流域对上下游各行政区水资源治理的科学合理、有约束力的制度，不受任何政府机构的干涉。形成由国家该部门为主的、在其领导下的集成——分散的管理模式，改变流域管理局单纯负责制定规划、协调指导、检查监督等作用，由各地方政府实施各项政策及规定，致使流域流经的行政区域各自为政的现象。同时，通过建立流域与区域相结合的运行机制、明确水资源管理权责，改变我国现行水资源管理体制由“多龙管水”引发的流域管理条块分割、区域管理城乡分割、功能管理部门分割等弊端（见图）。
第二，机构及机制安排方面，在各流域成立具有权威、有实质协调能力的流域管理局作为国家环保总局与水利部共同认可的派出机构，直接对国务院派出机构——流域水资源综合管理部门负责，在法律上明确流域管理局的地位，强化其在流域治理中层级协调、部门协调及区域协调中的权威性。该机构的人员除本身的行政人员外，应吸纳流域流经行政区域的相关部门主要领导作为另一部分机构成员，加强政府各部门、各地方政府间的主动沟通与有效协调，使流域与区域实现管理上的衔接与协调（见图）。
第三，在法律保障方面，完善流域水环境管理行政法律规章、健全法律支持体系。由于我国流域治理法律体系中（如新《水法》、《水污染防治法》），对参与流域治理的各政府部门责权赋予尚不明确、未从制度上明确水资源管理体制中区域管理和流域管理以谁为主等关键问题，导致流域水环境管理的一些政策、法规未能得到有效执行。因此，流域治理急需进一步理顺部门职能关系。同时，完善水污染防治（制定强有力的处罚措施）的立法、执法与监督。
问：近几年来，我国跨行政区水污染问题有何动向？是否出现了新的难题？学术界有什么新的研究成果？
答：近年来,我国因水污染引发的环境纠纷和事件日益增多，跨行政区水污染问题也由以前一部分城市较为严重的“点状偶发性”现象，发展为全国普遍存在的“面状多发性”特点。
针对我国水污染问题的突出表现：省际间、地区间水污染纠纷接连不断,严重影响经济发展和社会稳定，学者们除了对水污染处理的技术手段不断更新，更尝试使用经济手段科学地治理跨行政区水污染问题。如在流域不同主体之间建立水污染补偿机制,试图把水污染造成的环境外部损失内部化,从而促使污染者在治污成本和经济补偿之间进行权衡,促进水污染治理措施的有效执行和水污染纠纷的解决。还有学者从水行政管理角度分析流域重大水污染事件的特点以及建立流域重大水污染事件应急机制的必要性,初步界定了长江流域重大水污染事件应急机制的内涵，如应包括法规体系、工作体系、信息报告体系、应急处置体系4个部分，并对其中的应急机制流域立法、不同行政主体在应急机制中的关系等制度建设进行了探讨。学术界当前展开了包括技术手段、经济手段、法制手段和管理手段等多种途径来应对跨行政区水污染产生的诸多问题。
