山东省钢铁企业节能自愿协议项目取得初步成功，积累了中国节能自愿协议丰富和宝贵的经验，为下一步在冶金行业乃至全国推广自愿协议奠定了基础。

 

“‘千家企业节能行动’的开展在一定程度上给‘企业节能自愿协议’的实施带来了冲击，但我们依然在寻求进一步的发展。”谈起企业节能自愿协议目前的尴尬处境，中国节能协会项目负责人蒋芸在接受《科学时报》采访时，无奈之余仍坚持着一份信心。

 

2003年4月至2005年4月间，中国节能协会在美国能源基金会中国可持续能源项目的资助下，通过与国家发改委的交流和合作，在山东省钢铁行业开展了企业节能自愿协议试点工作，并取得了良好效果。

 

但正当蒋芸希望把企业节能自愿协议在更大范围推广时，却遇到了困难。2006年4月，国家发改委等五部委在全国范围内就钢铁等9个重点能耗行业开展了“千家企业节能行动”。

 

“千家企业节能行动是强制性的，是一种行政手段，名列其中的企业必须参加。参加这一行动的企业在开展能源审计、编制节能规划过程中的工作量很大，如果再参加企业节能自愿协议，负担太重，因此我们在进一步推动企业节能自愿协议时面临着困难。”蒋芸说。

 

对于目前开展的千家企业节能行动，国务院发展研究中心产业经济部部长冯飞在日前召开的“节能20％公民行动研讨会”上表示，目前我国的节能减排工作主要是靠行政命令推动的，今后，希望企业的内在需求能成为节能减排工作的推动力。

 

一个项目引发的节能尝试

 

1999年，作为美国能源基金会中国可持续能源项目的子项目，中国启动了对国外节能政策的整理收集工作，在这个过程中，蒋芸第一次接触到自愿协议的相关内容。

 

“所谓企业节能自愿协议，指的是政府(或授权机构)与企业间达成的一种协议。在协议中，企业主动承诺达到一定的节能或环保目标，政府则提供相应的支持和激励措施。”蒋芸介绍说，自愿协议是国际上常用的一种非强制性节能环保措施，可以有效弥补行政、法律手段等强制性节能措施的不足。

 

“在国外，像这样的协议形式经常被政府采用。”蒋芸说，“作为介于行政手段和市场手段、强制性和非强制性之间的一种政策，企业节能自愿协议在国外取得了相当好的效果。因此我们也建议国家发改委能够对其设立试点，进行研究，最终也得到了国家发改委的支持。”

 

2001年，蒋芸及其项目组开始酝酿和筹备首批试点的启动工作，包括对试点行业的选择以及试点企业的选择。

 

在试点行业的选择上，基于钢铁行业能源消耗大、能源成本的比重较高、企业对能源普遍重视，以及能耗数据比较完备等特点，中国节能协会最终选择了钢铁行业作为试点行业。试点企业选择了山东省的济南钢铁集团总公司和莱芜钢铁集团有限公司。

 

“选择山东作为试点省份是有一定原因的。”蒋芸介绍说，首先，山东省对节能工作历来非常重视，在一些节能措施的实行方面也一直走在全国前列；其次，山东省已有的节能中心也具备很强的技术实力；第三，作为中国节能促进项目的试点之一，山东省有着自己的能源服务公司（EMC），可以为企业提供新的融资渠道，减轻政府压力。这些都为自愿协议的实施提供了便利条件。

 

“2001年，我们也开始了试点框架的设计工作，首先是如何评估企业的用能情况和节能潜力，并根据这一情况设定节能目标，这一目标既不能设定太高，也不能太低。这需要我们协助政府跟企业进行目标设定上的磋商。磋商的结果是，济钢同意每年提高能效2%，莱钢每年提高1%，这都比原来企业内部规划的目标要高出一倍！”

 

蒋芸说，政府能给予试点企业哪些支持、鼓励措施，也是自愿协议能否成功实施的关键之一。在自愿协议试点中，山东省政府提出的鼓励措施有：现有优惠措施的实施优先考虑试点企业、免除试点企业省内能源节能审核和能源审计、对试点企业的节能项目融资事宜提供协调担保、对企业进行表彰宣传等。尽管这些鼓励措施的力度不是很大，但还是在一定程度上提高了企业参与自愿协议的积极性。

 

在国家发改委和山东省政府的积极支持下，2003年4月，两块写有“中国节能自愿协议试点企业”的牌匾分别挂在了山东省济南钢铁集团总公司、莱芜钢铁集团有限公司的大门外，“企业节能自愿协议”这个国人曾经陌生的名词，也由此进入中国并落地。

 

“事实上，国外的自愿协议更多的是在企业与政府之间搭建一个沟通平台，以使两者建立一种长期的对话机制，密切企业与政府的关系。在这方面，这项协议在国内也能起到同样的作用。”蒋芸说。

 

节能自愿协议带来切实效益

 

在国外的现行自愿协议中，因为考虑到一些企业节能技改项目投资回收期较长，在投资初期甚至可能会导致耗能的增大等因素，协议的期限一般定为5到10年。而在山东省试行企业节能自愿协议时，由于是第一次试点，需要知道试点结果并检验其适应性，中国节能协会与国家发改委、山东省政府等有关部门磋商后，将协议的期限定为两年。

 

2004年6月，由国家发改委组织的专家评估组对济钢和莱钢两个试点进行了中期评估。专家评估组分别听取了山东省节能自愿协议试点指导小组办公室和济钢、莱钢两个试点企业2003年实施节能自愿协议工作的情况汇报，并到试点企业进行了现场考察。

 

评估组对2003年4月至2004年4月试点情况的评估是：实现了我国节能工作机制上的创新，初步建立了适应市场经济要求的节能工作机制；试点达到了预期的目标，产生了积极的影响，促进了政府的节能工作，为完善我国节能市场机制提供了宝贵的经验，奠定了良好的基础，具有重要的推广价值。

 

国家发改委环资司副司长刘显法对企业节能自愿协议也给予了充分肯定：“山东省企业节能自愿协议项目取得了初步成功，积累了中国节能自愿协议的丰富和宝贵的经验，为下一步在冶金行业乃至全国推广自愿协议奠定了基础。”

 

“这中间也存在着短期能耗增大的问题。”蒋芸说，“在中期评估中，两个企业也的确有些指标没有达标，但主要指标还是达到了。”根据济钢和莱钢提供的数据，一年来，两家企业共节能22.4万吨标准煤，减排二氧化硫4022吨，二氧化碳12.4万吨，实现节能效益1.22亿元。节能自愿协议的实施，给两家企业带来了切实的效益回报。

 

莱钢相关负责人表示，运用先进的节能自愿协议管理模式，莱钢打造出了全新的钢铁企业节能管理机制，通过具有导向作用的企业内部管理政策（如规定用水价格一吨5元，来促进节水），促使企业职工自觉节能，在产量增幅连续3年名列全国第一的情况下，实现了增钢不增水、增钢不增污、增钢不增人，最终提前实现了承诺的节能目标。

 

两家提供的具体数据如下：自签署节能自愿协议到2006年的3年内，莱钢集团累计节能12.99万吨标准煤，减排二氧化硫2334吨，减排二氧化碳77940吨，实现节能效益过亿元；济钢2005年钢产量突破1000万吨，达到1042万吨，列行业第七位。得益于节能自愿协议的实施，2005年的济钢吨钢综合能耗降到了670千克标煤，比上年降低28千克标煤；吨钢综合耗新水降到了3.87立方米，比上年降低1.07立方米，节能效益1.8亿元，达到了行业先进水平。

 

“尽管在试点过程中遇到了很多问题和不足，但与此同时，我们也取得了很多的成绩和经验。通过试点，我们促进了自愿协议的推广，企业也达到了节能自愿协议规定的目标，企业节能意识提高了，对社会也有了一有种责任感；政府对试点效果给予了肯定，虽然下一步推广还有很多值得考虑的事情，试点的成功也并不能代表推广的成功，但这至少证明了自愿协议在中国是可行的。”蒋芸说。

 

指标过多影响节能效果评估

 

2005年4月，济钢和莱钢为期两年的企业节能自愿协议试点工作结束。在此后的一段时间内，蒋芸对试点工作进行了细致深入的研究和分析。蒋芸将其中暴露出的一些问题归纳为五大类。

 

首先是指标设定的问题。蒋芸指出，当初设计试点框架时，计划将指标设定得比较简单，比如只设节能率，这样易于操作。但在实际操作中，最终指标多达13项，主要包括吨钢综合能耗、吨钢可比能耗、工序能耗、余热利用、节能量、节能率、SO2/CO2的减排量、节能效益、节能管理情况等，涉及环保、节能乃至经济领域。“这主要源于地方政府考虑，希望借此全方面了解企业的进步情况。”然而这在客观上造成了指标的繁琐，以及统计工作的冗长。

 

“事实上，国外在这方面也是一个指标，即所谓‘能效指数’，任何行业都可使用。该指数方便企业自我评比，即设定工序的基线能耗值，再将实际的工序能耗值与其相比得出比值，通过比值大小的变化直观地反映企业进步情况。这套指标在我国推广还需要在我国的国情下进行调整，但至少对政府的参考作用是巨大的。”蒋芸说。

 

其次，在支持政策上，目前国家不可能根据自愿协议单独设立专门的税种或者特别的优惠激励政策。同时，由于对企业的支持政策在试点中还较“软”，虽然收到了一定的效果，但还应基于现有政策寻找实施其他优惠措施的机会。

 

“在将来的推广过程中，目前有些政策不太适合，如优惠倾斜政策，如果试点过多，甚至全部行业都签署自愿协议，政策的优越性也就无从谈起，应探索一条更‘硬’的办法，我们曾考虑是否能与企业排污费结合在一起，并为此作过调研，但节能与环保毕竟属于不同领域，对于如何结合还存在很多问题。”根据国际经验和我国的政策发展趋势，从长远看，自愿协议与能源服务公司（ESCO）、自愿协议与清洁发展机制（CDM）、自愿协议与能源税或碳税结合等都是自愿协议支持政策的研究方向。

 

而在效果评估上，由于指标太多，存在效果评估不确定的问题。蒋芸表示，国外也认为效果评估是实施自愿协议的难点之一。比如，在企业一直都在节能的情况下，如何才能知道节能成绩是节能政策产生的效果，而不是企业原有节能工作的成果？

 

“对此，各国在自愿协议的评估中都有一套自己的方法。为较好地解决我国自愿协议效果评估问题，我们一方面要借鉴国外经验，另一方面也要自己摸索，找到一种大家都认可的形式。”

 

“同时，我们还面临一个规范化的问题。”蒋芸说，“盲目跟风现象在节能领域也存在，这很容易导致新政策新概念在实施中走样，我们不希望看到自愿协议最终变成一个很虚的东西。”

 

蒋芸指出，企业有时不能对一些政策协议进行深入了解，结果便是只有形式没有实质。而在另一方面，各级政府对新概念又很敏感，很希望作出一些自己的成绩。基于这种情况，蒋芸希望在开局之初就把协议规范起来。在国外，自愿协议的形式可以多种多样，但一些基本特征是不能缺的，如政府的激励措施，政府与企业磋商目标等，也希望政府规范起来，让自愿协议最终能够系统化、规范化。

 

“此外，宣传的问题也是我们遇到的大问题，尤其是经费以及相配套的政府指令。”蒋芸认为，“这方面还需要政府大力支持。”

 

节能减排形势严峻 催生千家企业节能行动

 

2005年4月，济钢和莱钢的试点正式结束。在深入分析、研究和总结山东钢铁企业试点工作的基础上，蒋芸和项目组对企业节能自愿协议体系进行了完善，并积极筹划把节能自愿协议在更大范围推广。而在这时，国家提出了“十一五”节能目标，即在“十一五”期间，单位国内生产总值能源消耗降低20%左右。面对日益严峻的节能减排形势，政府此举实属无奈。

 

在这种背景下，为落实《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》（国发[2005]21号）精神，加强重点耗能企业节能管理，2006年4月7日，国家发改委、国家能源办等五部委联合下发通知，决定从2006年开始，在钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、纺织、造纸等9个重点耗能行业组织开展千家企业节能行动。

 

国家发改委有关负责人表示，工业是我国能源消费的大户，能源消费量占全国能源消费总量的70%左右，重点耗能行业中的高能耗企业又是工业能源消费的大户。据统计，千家企业2004年综合能源消费量为6.7亿吨标准煤，占全国能源消费总量的33%，占工业能源消费量的47%。开展千家企业节能行动，对提高企业经济效益，缓解经济社会发展面临的能源和环境约束，确保实现“十一五”规划目标，具有十分重要的意义。

 

到了2006年12月，千家企业绝大多数都开始了企业内部的能源统计、审计、计量，节能规划等节能工作，但有34家企业未参加国家发改委组织的千家企业节能工作会议，发改委对这些企业进行了通报批评。

 

今年4月底，国务院常务会议分析当前节能减排的严峻形势时，连续用了6个“不”，总结工作中存在的问题：认识不到位、责任不明确、措施不配套、政策不完善、投入不落实、协调不得力。

 

专家指出，这6个“不”深刻地概括了当前一些地方在执行节能减排任务时存在的顽症。正是以上原因，节能减排工作在许多地方仍停留于“小打小闹”，远远没有达到国家和群众所期望的“伤筋动骨”的地步。

 

根据国家发改委统计显示，今年1~5月份，全国城镇固定资产投资32045亿元，同比增长25.9%，其中房地产投资7214亿元，同比增长27.5%。在经济高速发展的拉动下，水泥产量4.88亿吨，同比增长16.1%。这再次提醒人们，高污染高耗能行业投资继续高速增长势头如果不加以控制，不仅加大了今后节能减排工作的阻力，而且使国家宏观调控政策的效应打折扣。

 

对于目前开展的千家企业节能行动，国务院发展研究中心产业经济部部长冯飞在日前召开的“节能20％公民行动研讨会”上表示，目前我国的节能减排工作主要是靠行政命令推动的，不具有持续性。今后应加强政府节能管理体系的建设，切实转变政府职能。

 

冯飞说，转变政府职能，主要是将政府在节能领域的主要职能定位在：制定能源价格、税收等经济政策，强化市场信号；制定节能法规和标准；提供信息服务，包括公众宣传、能源审计、能效标识、教育与培训等；促进和协调各种节能组织的活动。政府对能源的管理，应由以能源供应为主转向终端消费，由以行政手段为主转向经济手段为主。

 

冯飞建议，应加快建立市场经济条件下的节能新机制。希望今后的节能机制能促发企业的内在需求，使企业发展的内在需求成为节能减排工作的推动力。

 

只有基于市场的机制才能长久发展

 

“千家企业节能协议应该说在很多部分借鉴了自愿协议的做法和程序，在内容和步骤上也具有很大的相似性。”蒋芸说,“但与自愿协议不同的是，千家企业节能行动是强制性的，是一种行政手段。不过从中我们可以看出政府对自愿协议还是给予肯定的，也把自愿协议列为千家企业实现节能目标的途径之一。”

 

但是，蒋芸表示，千家企业节能行动的开展还是在一定程度上给节能自愿协议带来了冲击。

 

“目前我们也在考虑对今后自愿协议的发展进行一些调整。”蒋芸介绍说，“比如，以前我们更多的是将重点放在工业企业上，而现在我们也可以考虑放在商业企业、大专院校和科研院所上，这方面的节能潜力同样巨大。”

 

2006年6月9日，济南大学与济南市经委正式签署了节能自愿协议，承诺到2008年年底，3年内将水、电、煤3项能源消耗指标降低20%，这也是我国第一家签署节能自愿协议的高校。

 

“在以前的工作中，我们更多的是考虑一些大型企业，这些企业也大多纳入了千家企业的名单中，而考虑到国情，我们可以探索在一些中小企业推广自愿协议。在我国，90%以上的企业为中小企业，这些企业虽然单个体量不大，但总数可观。同时我们也可以考虑某些‘高于’千家企业行动中的企业，比如电力行业中的五大电力公司，其下属公司并不是全部列入了千家企业，我们能不能考虑和五大集团整体签订一个协议？这些问题都值得我们考虑。”

 

蒋芸指出，自愿协议与千家企业节能行动相结合，这本身也是一个发展方向，千家企业节能行动本身便借鉴了很多自愿协议的内容，应该说自愿协议也是实施千家协议的重要途径，从政府角度是否可以考虑将自愿协议提到千家协议的重要手段的层次。

 

“我对自愿协议将来在我国的发展还是看好的，因为从长远来说，单纯的行政手段并不是一个根本的办法，要实现可持续发展，必须要有基于市场的机制。”蒋芸对企业节能自愿协议的推行深具信心。

 

作为中国企业节能自愿协议的资助者，能源基金会副主席杨富强在接受《科学时报》采访时也表示，今后能源基金会仍会在国家政策的框架下，继续支持在千家企业之外的更多企业中开展节能自愿协议的实施。