云安县位于云浮市中部，经济欠发达，耕地资源较少，交通不便利，农民居住分散，社会建设能力有限，社会管理极为困难。在反思各地社会管理体制改革、机制创新困局的基础上，云安县逆势而行，变“向上对应”为“向下适应”，在“下”字上做文章，以“向下”为核心，从理念、主体、体制、目标、途径、动力等方面重塑社会管理体制和机制。

 

云安管理创新可以概括为“五个向下”：理念向下、权力下放、服务下移、资金下发、考核下伸。“五个向下”构成了云安经验的基本架构。

 

观念是行动的先导。云安县党委政府从变革观念出发，改变“对上不对下”、“对物不对人”、“对经济不对社会”的传统发展理念，以“向下”为核心理念，重构社会经济发展思路。

 

在“向下看”的经济发展理念的指引下，该县因地制宜，创造性地引入主体功能区建设模式，将全县8个乡镇划分为优先发展区、重点发展区和开发与保护并重示范区3类功能区域，为区域错位发展奠定了基础。以主体功能区划为引领，云安确立了以特取胜的产业发展理念，通过发展水泥、硫化工、石材、港口物流等特色产业、特色产品等特色经济来推动区域发展。云安还将循环经济作为全县工业发展的主导产业，以“一园六区”模式规划建设循环经济工业园。2009年以来，循环经济工业园区以仅占全县1.09%的面积，创造了全县八成以上的地方财税总量，这不仅保护了环境，而且促进了经济又好又快发展。

 

在基层治理理念方面，云安在农村综合改革过程中大胆摒弃以往的机构设置方式，提出“因事设岗”的乡镇运作理念。以此理念为指引，率先实施了镇级大部制改革，组建了包括党政办公室、农业经济办公室、宜居办公室和综治信访维稳中心、社会事务服务中心在内的“三办两中心”，重点解决组织建设、环境建设、农民增收、社会管理、民生服务等五大问题。同时，根据云浮模式制定出台“5+X”的干部履职制度。

 

社会管理不是单一的政府大包大揽，更需要群众的有效参与。云安旗帜鲜明地提出以群众为主体的社会管理理念，并推进 “十步工作法”，通过梳理确定议题、制定初步方案、征求社员意见、依法表决通过、公示表决结果、分流三站实施、定期开展研判、实施民主监督、组织绩效评价、事结公布结果等程序，让群众参与贯穿工作始终。利益共享

 

在理念创新的基础上，云安县按照“保障基本、体现共享、注重激励”的原则，改革和完善县级财政体制。通过创新财政保障机制、税收共享机制、财税奖励机制，建构社会管理体制创新的资金保障网络，突破了传统镇村两级财政“保障部分、自筹解决”的财政格局，让镇村走出“无钱办事、无力办事”的社会管理困局。

 

以“保障基本”为核心，云安在明确县镇村三级财政关系的基础上，通过“向下拨款”保障镇级运作、村级运作与民生工程，推进镇村社会管理与公共服务职能有效发挥。

 

例如，通过实施镇级财政保障机制，全额保障镇级基本经费，转移本来属于县级财政支出的经费项目，同时因地制宜下拨额外经费。2010年，保障镇级运作经费1360万元，平均每镇170万元，改变了过去只保障镇政府的部分经费、其余由镇政府自筹解决的机制。

 

在保障基本财政的基础上，本着“相互合作、利益共享、共同开发”的原则，云安县创新性地建立了税收共享机制，以“向下分税”的方式，规定项目招入地与所在地税收共享，资源地与生产地税收共享，县级园区增量税收共享，税收共享资金只能用于社会建设和公共服务。该机制破解了传统乡镇各自为政、好坏兼收的招商困局，实现了资源要素的自由流动，进一步增强了乡镇进行社会管理创新的财政能力。

 

在此基础上，云安创新了“以奖代补”制度，实现“向下奖励”，并将奖励制度从镇级延伸到村民小组长，调动了镇村干部进行社会建设、社会服务和社会管理的积极性，促进了社会管理在基层社会的良性运行。

 

传统乡镇“责大权小”，制约了乡镇政府的施政能力与效果，使乡镇陷入“没权办事、没钱办事和没人办事”的窘境。云安县结合乡镇大部制改革经验，以“配强、重责、放权”为原则，大力推行以“权力下放”为核心的强镇扩权改革，通过下放事权、财权与人事权等“三大权力”，扩大乡镇社会管理权，保障乡镇财政权，增强乡镇人事权，努力破解 “职权不对称，权责不明晰”的乡镇施政难题。

 

为了让乡镇“有权办事”，该县把14个县直部门的72项职权向镇级下放，通过下放行政执法权、行政审批权和公共事务管理权，有效扭转乡镇政府“责重权小”的局面，增强乡镇的社会管理和服务能力。

 

为了让乡镇“有钱办事”，该县先后下放“分税权”、“享财权”和“给糖权”等，进一步保障了乡镇财政，解决传统乡镇“没钱办事”的难题，激励了乡镇履行社会管理和公共服务职能的积极性。以分税权为例，该县向乡镇政府分税，将乡镇商业税、增值税、资源税等以税收返还的方式注入乡镇财政之中，同时将税收增量部分以税收奖励的形式纳入乡镇财政体系，既强化了乡镇财权，又保证了乡镇财力的有效供给。

 

该县还按照配强配优乡镇干部班子的要求，下放乡镇干部人事推荐权、干部调整建议权和干部问责处理权，使乡镇拥有人事管理的主动权，突破传统乡镇“无人办事”的困局，提升和优化乡镇一级社会管理创新的能力。

 

 

向下延伸公共服务是社会管理的核心内容。云安县把均等城乡基本公共服务作为各级履行功能职责的出发点和归宿点，以解决民生问题为“经”，以基本公共服务下乡为“纬”，编织了一个统筹城乡发展的社会化服务网络，使公共服务实现了“下乡、进村、入户”，推动了社会管理内容的创新。

 

该县先后设立了农村土地流转服务中心、劳动力服务中心、农业发展服务中心等便民服务中心，为真正实现服务下乡搭建了平台。通过农村社区服务合作社、农村环卫服务队和农情、社情两个研判室，将社会管理寓于公共服务之中，推进公共服务延伸到村庄。

 

其中，农村社区服务合作社下设经济服务工作站、公共服务工作站、综治信访维稳工作站，以“一社三站”整合农村基层组织资源，推进农村群众在经济发展、公共服务、社会管理等方面的合作共赢。目前3个试点村共创办农村经济项目8项，承担公共服务配套项目19宗，化解农村社会矛盾23宗，有效地解决了村党组织与村委会工作不协调、镇村工作不协调、政府行为与群众意愿不一致等问题。

 

该县还充分运用信息化技术，把远程医疗、远程教育、远程招聘、远程审批、远程监督连接到镇、村，直至农户。通过构建公共服务信息化体系，使农民足不出户就能享受到和县城居民同等的公共服务，切实扭转了长期存在的城乡公共服务信息不均衡的问题。

 

 

在传统政绩观的影响下，地方政府往往偏重经济增长的数量与速度，忽视了公共服务。云安县大力推进考核制度改革，创新“不以GDP大小论英雄、只以功能发挥好坏论成败”的政绩考核方式、内容和模式，将循序渐进的改革步骤整合为一个整体、一个体系。

 

云安县大胆创新考核主体，让群众参与考核，把“官考”与“民评”结合起来。一方面，政府开展自己的考核评价工作，另一方面，通过机关民主测评、群众满意度评价、县领导班子评价、单位代表互评、基层人员评价等形式，将县四套班子成员、县直单位干部、镇村干部、各级党代表、人大代表、政协委员的意见建议，以不同的权重比例统一集中起来，使民意在评议中得到较好体现。通过创新考核评议形式，使“官考”与“民评”相结合，形成了“上下互动”的良好评议氛围。

 

通过实施考核制度改革，使政绩考核实现“由上至下”，彻底扭转了长期存在的“眼睛向上”、“GDP至上”政绩观，塑造了“上下互动”的评议氛围，不仅使乡镇干部由“业务员”回归到“公务员”，而且使乡镇领导得以潜心研究本地长远的发展问题，将工作重心转移到服务民生、加强社会管理、优化公共服务上来，从根本上克服发展上的“短视”效应，保障了社会管理体制创新工作的持续开展与稳步发展。

 

《科学时报》 (2011-05-11 B1 区域周刊)