编者按：
地处粤西山区的云浮市，在发展压力不断加大的背景下，于2008年开始探索有别于先工后农、以城并乡、工业现代化的“珠三角”地区的增长方式和以工带农、以城统乡、城市现代化的成渝地区发展方式，走出了一条以“主体功能扩展”实现城乡协调发展的新路径。
所谓的主体功能扩展模式，是指欠发达地区立足本地特色资源和优势，以主体为核心，以主体功能为手段，以主体功能扩展为动力的一种新型发展道路。
云浮模式，在社会管理改革实践中不乏创新之举，并被认为是欠发达地区实践科学发展的一种有益探索。
近日，由华中师范大学中国农村研究院主办，云浮市协办的以“主体功能扩展”实践科学发展观——“云浮模式”基本经验新闻发布会及理论研讨会在京举行。华中师范大学中国农村研究院课题组就云浮农村改革发展进程及经验进行了全面介绍。
□本报记者 张林 郑金武
云浮是广东省最年轻的地级市，受制于区位、资源、政策等因素，社会经济发展水平长期滞后，发展压力巨大。2009年，该市正式启动以主体功能扩展为重点的改革发展试验区建设，拉开了农村综合改革的序幕。
主体功能区主要指以自然环境要素、社会经济发展水平、生态系统特征以及人类活动形式的空间分异为依据，划分出的具有某种特定主体功能的地域空间单元。它是国家“十二五”时期促进区域协调发展的重要战略举措。目前，主体功能区主要在国家和省级两个层面实施。云浮则创造性地将主体功能区构想向下延伸、引向基层。
云浮的主体功能扩展主要指向纵向、横向、内涵三个层面。
纵向扩展以县域为单位规划布局，并在镇、村两级纵深推进，从区域上“向下延伸”，解决国家想做但做不了的事情。
横向扩展是将主体功能区中的主体概念从过去的区域主体扩展到政府主体、产业主体、社会主体、群众主体等层面，并将城市与乡村、“新三化”、社会建设和社会管理、经济社会与自然等有机连接起来。
内涵扩展则突破了传统的主体功能区的区域空间概念，从空间扩展到制度、从物质扩展到精神。
主体功能扩展最终都指归到人：即主体功能扩展以人为本，主体功能扩展到人，人是实践的主体，也是实践的对象。
划分主体功能实现错位发展
长期以来，由于沿袭“镇镇开发、村村点火”的传统发展模式，云浮各级地方政府“一窝蜂”地抢项目、争资源，导致同质竞争、无序发展。为破解这一难题，云浮率先在全市范围内推进主体功能区建设，通过划分主体功能区，明确区域定位，促使各地“错位发展、以特取胜”。
传统的主体功能区分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等四种类型。云浮从地方实际出发，确定了优先发展区、重点发展区和开发与保护并重示范区三大主体功能区分类。
以最早实施主体功能区建设的云安县为例，全县8个镇中，经济最发达的县城六都镇被列为优先发展区；交通优势明显、有一定产业规模的石城镇等两个镇被列为重点发展区；而高村镇等5个农业镇、边远镇则被列为开发与保护并重示范区。通过合理的功能分区，各地明确了哪些区域该开发，哪些区域要保护，妥善处理了开发与保护之间的关系，逐渐形成了布局合理的国土空间开发格局。
区域功能的发挥有赖于基层履职内容的适应性转换。按照建设主体功能区的总体要求，云浮所辖镇村实行“基本职责+主导职责”的双层职责制度。
在乡镇层级，干部履职重点为“5+X”，“5”即提供公共服务、促进农民增收、加强社会管理、维护社会稳定、加强基层建设五项工作；“X”即赋予各地不同的主体功能定位、职责要求和经济社会发展目标。
在村庄层级，组织功能职责为“5+1”，“5”即促进农民增收、协助开展公共服务、维护社会稳定、保护生态环境、加强组织建设；“1”即年度中心工作。
在配套保障措施方面，云浮在财税保障机制上建立了税收共享、财政保障机制，先后出台项目招入地与所在地税收共享、资源地和项目地税收分成、园区税收增量共享、乡镇运作全额保障等措施。
同时，在干部履职方式上建立“不以GDP大小论英雄、只以功能发挥好坏论成败”的政绩考核机制，设置47个共同指标和13个类别指标，并科学设置分值权重，将考核重点放在功能职责要求上，体现权责一致。通过财税、干部的“双保障”，云浮将主体功能区做实、做厚，区域功能得到有效发挥。
以县域统筹突破乡镇主导模式
在经济发达的珠三角地区，乡镇是地方经济发展的基本单元，其经济自主性较强，统合能力突出。云浮地处欠发达的粤西地区，经济基础一般，乡镇经济集聚能力较弱，简单沿袭珠三角地区的乡镇主导模式不仅不能拉动经济增长，常常还要付出资源和环境的双重代价。
在此背景下，云浮以建设主体功能区为契机，将主体功能理念延伸到县域层面，提出以县域为统筹主体的社会经济发展新路子。
2009年以来，全市大力推进县域经济集聚发展工程，以工业园区为载体，以现有产业基础为依托，围绕特色主导产业促产业集聚，提升产业拓展能力。
为了延伸现代农业产业链，该市重点发展涉农工业，在动植物防疫药物的研发、有机肥生物肥制造、农产品保鲜处理和深加工等方面获得一定的发展。
该市加快推进工业园区建设，将工业园区作为县域经济发展的重要增长极。目前，全市所辖新兴、云城、罗定、云安、郁南等五县（市、区）经济集聚能力显著提高，已初步形成“五星连珠”的县域经济发展格局，以县为主导、统筹经济发展的基本态势已经形成。预计到2013年，云浮各县（市、区）地区生产总值、工业总产值、财政一般预算收入比重均将占到全市80%以上，县域经济的主导作用将更加突出。
除了以县为主导、统筹经济发展，云浮还以县为最小改革单位，统筹农村综合改革。该市通过推进简政放权改革，依法将“该下放、能下放”的经济社会管理权下放到县级，不断扩大县级政府管理权限。随着权力的下放，改革的责任和决策权也相应下移到县级。
华中师范大学中国农村研究院课题组认为，云浮改革最大的特点是党和政府先改革自己，即“不揽权而放权，不卸责而尽责”，通过简政放权，“做实了县权，做强了县政”，县级主体功能逐步形成，改革发展的责任重了、能量大了、动力足了。
明晰镇村功能创新基层治理方式
在改革实践过程中，云浮将主体功能理念扩展到镇村基层，进一步明确把社会建设和社会管理作为镇村主体功能。
云浮积极实施镇级大部制改革，实行“以事设岗”，组建“三办两中心”统揽全局，重点解决组织建设、环境建设、农民增收、社会管理、民生服务等五大问题。
同时，实行镇级事权、财权、人事权三权扩充。其中，在事权上将14个县直部门的72项职权下放乡镇；在财权上逐步提高镇级税收返还比例，最高给予超增部分100%的奖励；在人事权上使镇党委对配备镇班子副职有推荐权，个别镇班子成员有建议权，镇干部工作问责有处理权。
该市还建立了县镇村（社）三级社情研判和农情研判机制，成立社情民意咨询机构，定期或者不定期邀请社会资深人士、“两委员一代表”、专家学者、热心社会公益代表资政建言，实现管理的透明化、常态化。
为了探索社会管理方式创新，培育社会自主管理能力，云浮建立了“一社三站”，将社会管理职权下放到村级。“一社”是指具有经济、社会、文化功能的农村社区服务合作社。 “三站”是指合作社下设的经济服务工作站、公共服务站、综治信访维稳工作站。
在探索镇村公共事业的有效实现形式上，该市改变传统的政府包办制，鼓励发展多元化的农村社会化服务组织和农民专业合作社，引导和扶持社会力量兴办为农服务的公益性机构和经济实体。
在改革实践过程中，云浮充分发挥企业、中介组织、自治组织等社会组织的作用，将政府主体功能扩展到社会层面，充分调动社会主体参与社会建设和社会管理的积极性。该市鼓励企业通过捐资、助学、扶贫、帮困等多种形式回馈社会。其中，云浮温氏集团通过设立温北英基金会和温氏助学基金参与扶贫助学活动，近10年累计向社会捐助1.38亿元，创造了良好的社会效益。
在试点地区组建农村社会服务合作社，将其作为沟通镇政府与群众、党组织与群众、村委会与群众的桥梁和纽带。通过社会服务合作社，形成双向沟通的良性互动机制，大大提高了社会管理效果。
“三化同步”跳出单一发展路径
云浮转变以往追求单一工业化，盲目进行城市开发，忽视农村、农业的局面，将主体功能理念延伸到产业发展层面，按照“宜工则工、宜农则农、宜城则城”的原则，赋予不同产业主体以明确的功能定位，实现工业化、城镇化和农业现代化同步推进、相互融合、协调发展。
云浮将特色工业作为全市工业发展的主体功能，按照“功能互补、错位竞争、有序竞合”的原则，引导企业向园区集聚，发展园区经济，促进石材、不锈钢制品、水泥、硫化工等特色支柱产业关联发展、配套发展、集聚发展。
在优先发展区整合产业基地，建立云浮循环经济工业园。将重点发展区作为园区延伸带，集聚发展石材、建材和环保电池等产业。在开发与保护并重示范区加快矿产资源开发利用，做到在开发中保护、在保护中开发。
该市以发展循环经济为思路，积极推进循环经济工业园建设。在石材、硫化工、水泥、不锈钢制品等产业方面推进节能减排、余热发电、废材、废水利用等措施，提高资源循环利用率，延长产业链。同时加快发展低能耗、低污染和高附加值的新兴产业。
依托丰富的农业资源和农业基础条件，云浮深度挖掘农业生产比较优势，一改以往重工轻农、过度倚重工业化的发展道路，赋予农业以产业主体地位，将现代农业作为产业发展的重要组成部分。
通过建设主体功能区，云浮优化农业区域发展布局，精心建设符合地方特色的农产品生产基地。新兴县依托温氏集团，重点发展畜牧养殖业，建设云浮国家级畜牧中心；罗定市打造优质稻商品粮和畜牧业生产产业带；郁南县和云安县重点发展水果（以柑桔和无核黄皮为主）与蚕桑产业带；云城区建设城郊型、观光型和生态型农业产业带。
在促进新型工业化的同时，云浮致力于推动新型城镇化同步发展。以推进公共服务均等化为重点，把乡镇公共服务功能延伸到行政村。云浮提出，让农村生活城市化，通过实施改厕、改水等五改，引导农民生活城市化，并加快卫生、医疗、办证等公共服务延伸至农村，改变了过去强制农民进城、逼迫农民上楼的做法，被农民称为“不进城的城市化”。
课题组认为，云浮市在发展战略上摆脱了GDP崇拜，赋予不同产业以明确的主体功能，有效实现不同区域、产业间的分工协作和优势互补。通过产业主体功能延伸，云浮初步形成了新型工业化、新型城镇化和农业现代化同步推进的良好发展态势。
以奖代补创建共建共管共享模式
在建设云浮农村改革发展试验区的工作中，政府不唱“独角戏”，而是通过一系列体制机制创新，挖掘群众的创造性和积极性，努力发挥群众的主体功能，做到决策共谋、发展共建、建设共管、成果共享。
该市把可操作性较强、可以发动群众参与、群众受惠明显的项目作为“以奖代补”项目，以自然村（或社区居民小组）为基本单位进行项目申报，通过入户走访、召开座谈会、发放征询意见表等方式，调动广大群众投身各项工作的积极性。对群众参与程度较高的自然村，优先选择“以奖代补”项目，资金优先支持，让群众成为村庄决策、规划的真正主体。
“以奖代补”项目将群众筹资、群众酬劳折价、群众无偿出让物资折价、集体经济投入、社会捐赠数量作为重要的审批标准，采取政府引导、群众主体、市场运作、社会参与的机制。该机制鼓励群众经常参与项目共建，直接提升了农村的整体管理水平。
在日常管理中，该市通过建立“十步工作法”制度，每镇派出一名干部任合作社专职干事，将群众的真实意见反应上来，落实下去。积极推动以“召集组、发展组、监督组”为内容的“三组”基层民主自治办法，推进农村基层民主决策。以“一社三站”为载体，在基层建立“廉政直通车”制度，把村级党务、财务、政务公开上墙、上网，并设立群众信箱，接受群众监督。通过建立合作共管的基层治理模式，既汇集了民意，也提高了群众参与乡村建设的积极性。
经过几年的努力，云浮的主体功能扩展模式已初步成形，改革取得初步成效，走出了一条欠发达地区实践科学发展的新路。课题组认为，当前，云浮的改革实践仍存在一些不足，如改革的面广点多，容易造成协调不充分的问题；以县为单位推进，必然带来区域发展不均衡的问题，等等。因此，必须认识到农村综合改革的复杂性，未来云浮仍需继续大胆探索，在共性中体现改革的个性，建立与改革相适应的长效化机制和体制，不断为全国农村综合改革提供新的经验。
《科学时报》 (2011-05-11 B1 区域周刊)