玻利维亚环境和水资源部生物安全顾问Georgina M .Catacora V.在“生物安全国际论坛第四次研讨会”上发言。龙九尊/摄
农业部、环保部、科技部、卫生部、质检总局、商务部及海关等部门对转基因生物安全都有管理职权。在这种情况下，在进一步立法中如何协调安排各部门之间的管理职责，是一个必须面对的问题。
□本报记者 龙九尊
面对汹涌的转基因争论，身处漩涡中的科学家、公司大佬、监管层、以及公众和媒体希望政府通过立法形式来解决这场旷日持久的“战争”。
“无论我们同意还是不同意发展转基因，我们已经达成了一个共识，”同济大学生命科学与技术学院副教授何俊民说，“那就是对它进行严格控制，我们应该有一个更加权威的法律。”
4月28日~29日，由环保部南京环境科学研究所和中央民族大学生命与环境科学院主办的“生物安全国际论坛第四次研讨会”上，与会专家和学者对此展开了深入研讨。专家认为，我国应以“预防原则”作为立法基础，建立一部针对整个转基因生物安全的综合性法律。
不过，立法过程困难重重。
几度流产
“我国生物安全立法是以外促内的。”北京林业大学法学院副教授韦贵红说，“我们不是根据自己的经验立法，而是根据实际情况直接将国际的立法和条约植入。”
1992年，我国加入《生物多样性公约》，参与谈判过程中也学习国外转基因生物安全方面的立法经验。1993年底，国家科委（现为科技部）出台了《基因工程安全管理办法》，按照潜在危险程度将基因工程分为4个等级。尔后，农业部于1996年出台了《农业生物基因工程安全管理实施办法》，国务院于2001年颁布了《农业转基因生物安全条例》——这实际上是我国目前转基因生物安全管理最高位阶的法规。
此后，卫生部于2002年发布了《转基因食品卫生管理办法》、国家质检总局2004年发布《进出境转基因产品检验检疫管理办法》、国家林业局2006年发布了《开展林木转基因工程活动审批管理办法》。
“随着生物技术的发展，农业部又针对不同类型的转基因生物出台了不同的实施细则。”农业部科技发展中心农艺师刘培磊认为，随着这一系列法规的相继出台，我国转基因生物安全法规体系基本建成。
尽管我国已经拥有了上述一系列管理办法，但何俊民认为，我国生物安全方面的法律法规还不完善，目前主要是有关部门从本部门管理角度制定的法规和规章，不能满足生物安全的全方位管理需要，需要一部从整个转基因生物安全角度出发的综合性立法。
不过，据一位曾参与转基因生物安全立法工作的人士透露，我国实际上几度尝试出台一部这样的综合立法，但几度流产。
“转基因技术是新兴的高新技术，国家当时对其发展趋势还把握不准，因而综合性立法也比较困难。”这位人士说，“如果立法较严，可能会作茧自缚，如果放得太宽，又不能对自己形成有效保护。当时的策略是走一步看一步，结果拖到了现在。”
该人士说，各个部门之间复杂的关系也阻碍了这部综合性法律问世。
管理真空
何俊民认为，由于没有一部综合性立法，容易导致多头管理、重复管理和管理规范缺失。
韦贵红说，目前转基因相关管理办法的法律位阶比较低，规定比较零散。“如果发生了突发事件，而这个事件又处于各个部门的调整之外，那么该如何应对？这就会出现一个管理的真空。”
韦贵红说，另一个值得注意的问题是，目前的立法主要关注转基因生产的技术、产业化问题，忽视生态安全及公共健康问题。
中国政法大学于文轩副教授和陈懿博士认为，目前存在政出多门的情况。除了农业部外，环保部、科技部、卫生部、质检总局、商务部及海关等部门对转基因生物安全都有管理职权。在这种情况下，在进一步立法中如何协调安排各部门之间的管理职责，是一个必须面对的问题。
“更为重要的是，我们现在缺乏对监管者的监督。这也是导致管理体制不顺畅的一个重要原因。”陈懿说，“此外，司法救济困难及维权途径不畅的问题也不应该被忽略。”
凡此种种，让不少人把解决问题的希望寄托在一部综合性的法律上。今年两会上，就有全国政协委员、天津大学教授何悦等人提出要加快推进对转基因生物安全的立法。此后，也有消息称科技部、环保部和商务部正在紧锣密鼓地推动相关立法工作。
环保部挑大梁？
“需要有一个更加权威的法律，这已经达成共识，但是立法的理论基础是什么？”何俊民反问。于文轩和陈懿主张以“风险预防原则”作为最主要的立法原则，此外应贯彻“谨慎发展原则”和“全程监管原则”。
陈懿认为，谨慎发展原则和全程监管原则与风险预防原则紧密联系，风险预防原则决定了转基因生物产业需要谨慎发展和全程监管。全程监管一般被认为是指“从摇篮到坟墓”。但是基于转基因生物产业的特殊性，监管范围还要向两端继续扩展。
而构筑这样一部法律的目的，主要应该是保护人体健康、维护生态安全以及促进生物技术健康发展。立法应该尽可能全面地保护人体健康不受转基因生物技术的影响。另外，究竟如何是生物技术的健康发展？是以产业利益最大化为目的？还是以实现环境优先、生物多样性优先的健康发展？这都需要进一步讨论。
来自玻利维亚环境和水资源部的生物安全顾问Georgina M .Catacora V.说，玻利维亚对转基因的立法坚持谨慎的原则，优先考虑生物多样性，重点关注社会和自然的互动。
何俊民也认为，转基因生物安全立法基本原则应当基于“预防原则”，这也完全符合我国已缔约的《卡塔赫纳生物安全议定书》的基本思想，也可避免我国在转基因食品对外贸易中遭遇转基因技术贸易壁垒。
专家们希望通过上述立法努力形成一个更加健全的法规体系，其主体包括综合性的转基因生物安全法、相关的专项立法、转基因技术活动管理立法、转基因生物安全损害赔偿立法四个部分。
“制定专门的综合性生物安全立法是我们希望推动的重点。”于文轩和陈懿认为，综合性生物安全立法的设计框架可以遵循两种思路，一个是根据生物技术产业链全程进行监管的纵向思路，第二个是根据各个行业（如种植业、林业、渔业等）进行监管的横向思路。
“从立法经验来看，我们觉得纵向监管的思路似乎更能够全面覆盖需要监管的事项。”陈懿说。此外，该专门立法还需要注重与其他立法的衔接，才能最大限度地发挥立法与制度体系的综合功效。
在行政管理分工上，由于目前已有多个部门具有转基因生物安全管理职责，如何把这些部门之间的职责协调起来，也是专家们重点考虑的地方。于文轩等人提出，可以由环境保护部作为统一协调机关；但在农业转基因生物安全管理方面，还应由农业部门进行监管。
“农业部不会同意的。”会议主持者、环保部南京环境科学研究所研究员、中央民族大学生命与环境科学学院教授薛达元对《科学时报》记者说，“我们做了十年，做不下去。”
《科学时报》 (2011-05-09 B1 中国生物产业)