作为中国特色社会主义法律体系的一个重要组成部分，我国的涉海法律法规在短短的几十年内，实现了从无到有的质的飞跃。中国海洋大学校长吴德星代表指出：“虽然我国的海洋法律体系已初具规模，但总体上内容还不完备，应进一步完善我国海洋法律体系建设，加快推进海岸带管理立法。”

 

 

吴德星表示，我国海洋法律体系内容不完备表现在4个方面。

 

一是缺少体现国家在海洋领域的主张、发展战略等基本问题的《海洋基本法》。

 

二是海岸带管理法和海洋防灾减灾法等单行法缺失。

 

三是与海洋单行法律配套的行政法规不齐全，使海洋行政执法难以适从。

 

《渔业法》第十一条规定：核发养殖证的具体办法由国务院规定，《海域使用管理法》第二十一条规定：海域使用权证书的发放和管理办法由国务院规定，《海洋环境保护法》第三十条规定：设置陆源污染物深海离岸排放排污口……具体办法由国务院规定等。尽管上述法律已经生效，但其授权国务院制定的相关配套规定至今尚未出台；《海洋环境保护法》虽然已经修正，但其配套的倾废条例未予修订；《渔业法》修正后，其实施细则迟迟未获修改；这些都影响了有关法律的权威性和有效性。

 

四是海洋生态保护的法规目前仅限于海洋自然保护区和特别保护区等管理法，缺乏全面维护海洋生态的法律；《海洋环境保护法》要求国务院和沿海地方人民政府采取特别保护措施，保护遭受严重破坏的红树林、珊瑚礁、海草床，但始终未付诸实施。

 

 

我国海域面积广阔，拥有1.8万公里海岸线、1.4万公里海岛岸线，海洋国土面积达300多万平方公里。海岸带是海陆相互作用的地带，海岸带生态系统结构复杂，环境脆弱，人类活动活跃，经济开发程度较高，资源开发和环境保护问题突出。

 

但迄今为止，我国尚未出台全国性综合型的《海岸带管理法》，只有地方性和行业性的法规条例代行管理。如江苏出台了海岸带管理条例，但缺乏上位法的支撑。山东于2007年颁布实施了《山东省海岸带规划》，为建设山东半岛蓝色经济区提供一定的制度保障，但这一省级海岸带规划未能在全国推广。

 

据了解，在我国现有的《海域法》中，部分内容虽与海岸带综合管理有交叉之处，但该法并未将海岸带作为一个独立的单元进行管理，从海岸带管理和研究的角度来看，忽略了海岸带的特殊性和整体性。

 

吴德星表示，由于海岸带管理所涉及的政府部门较多，各自职责不同、着眼点不同，管理目标和对象也不同，管理中缺乏必要的合作与联系，从而出现了“重叠”或“真空”管辖的现象。例如，在“滩涂”是属于陆地还是海域的界线问题上我国法律规定不明确，在滩涂管理时势必导致土地管理部门和海洋行政主管部门管理权限上的交叉和冲突。

 

“因此，由于缺乏全国性的海岸带管理综合法，全国范围内普遍存在着陆—海、河—海、海—海分治，沿海行政区域间的用海与环境保护矛盾，以及海洋管理部门、产业部门和地方政府部门分而治之等问题，影响了我国海洋经济健康快速发展。”吴德星总结道。

 

针对我国海洋法律体系不完善，海岸带管理法等重要单行法缺失的情况，吴德星提出了3条具体建议。

 

第一，由全国人大立法机关组织梳理海洋法律体系，按照海洋法律法规所涉及的领域范围，科学、及时、合理安排海洋立法规划和立法计划，通过立改废，尽快填补海洋立法空白。

 

第二，尽快推进海岸带立法，以海岸带生态系统为基础，以促进海岸带可持续发展为目标，以陆海统筹和开发保护并举为原则，以综合管理协调机制为保障，对海岸带实施综合管理。

 

第三，采用国际上相对成熟，适合国内实际的管理方式提高我国海岸带管理的科学性和有效性。“驱动力—压力—状态—影响—响应”框架（DPSIR框架）是1993年由欧洲环境署为综合分析和描述环境问题及其和社会发展的关系，在融合了联合国经济合作开发署建立的PSR框架以及联合国可持续发展委员会发展的DSR框架优点的基础上发展而来。

 

现有研究表明，DPSIR框架是用来衡量环境及可持续发展的评价指标体系理论框架，不仅能表明社会、经济发展和人类活动对环境的影响，也能表明人类活动及其最终导致的环境状态对社会的反馈，还能检验管理调控的局部和整体效果。DPSIR框架具有综合性、系统性、整体性、灵活性等特点，能清晰揭示生态环境变化、社会经济和政府响应间的动态因果关系，并突出人类因素。

 

据了解，目前DPSIR框架已在我国农业可持续发展、区域水土保持效益评价等领域应用，应用效果普遍而且有效。如果能进一步把DPSIR框架应用在建立基于生态系统的海岸带综合管理指标体系，将有助于提高我国海岸带管理的科学性。

 

《科学时报》 (2011-3-15 A2 要闻)