11月29日～12月10日，联合国气候大会坎昆会议召开。这是继去年哥本哈根会议后国际社会在应对气候变化领域又一次重要的会议。会议能否确定成功的一个焦点就是美国能否起到应有的关键作用，采取坚决有效的措施来推动全球的温室气体减排。然而，会议并未取得实质性进展，其原因就是以美国为代表的发达国家不愿做出大的让步。美国为何不做出大的让步呢？

 

 

美国总统奥巴马在去年哥本哈根会议上提出美国的减排目标，是到2020年前较2005年的水平减排17%的温室气体，到2050年减排80%。这一目标是根据当年美国参议院通过的《2009年美国清洁能源与安全法案》（American Clean Energy and Security Act of 2009，ACES法案，或者简称Waxman-Markey法案）而宣布的。但是随着今年11月2日举行2010年中期选举结果揭晓，共和党赢得了众议院控制权。而同时，民主党以微弱优势保住了参议院控制权。由此，美国国会也陷入分裂，即常见的权力“分割”局面，即一党控制行政部门，另一党控制国会的一个议院乃至两个议院。对于奥巴马政府而言，这种局面将使政府推动的立法更难得到国会批准，从而必须为打破政治僵局作出更大的折衷妥协。

 

对于去年6月份美国参议院通过的《2009年美国清洁能源与安全法案》要想通过今日由共和党控制的众议院将会非常困难。根据美国的制度安排，一个法律或法案需要在国会众参两院通过后才能由总统签署生效。可以说，未来几年里，国际社会关于应对气候变化的谈判和博弈的道路将会更加艰难而漫长。

 

当前的关键问题是发达国家与发展中国家关于温室气体减排的政治意愿并不一致，发达国家并不想改变原有的生产和生活方式，发展中国家更不想丧失赶上或超过发达国家的发展机遇，再加上不同国家应对气候变化的行动能力的差别（有些国家希望减排但缺乏相应的能力，如技术或资金等）。这些不同意愿和能力等因素都交织在一起，使得本来就比较复杂的国际政治体系显得更加复杂。但从长期来看，实施温室气体减排应对气候变化可能是今后全人类面临的最大生存和发展挑战，各国和国际社会必须通过共同努力采取有效措施来进行应对。

 

 

尽管美国在应对气候变化立法和国际承诺等方面进展缓慢，但这并不表明美国国内无所作为。下面就介绍一下最近一个时期美国在应对气候变化方面的一些情况。

 

奥巴马在竞选美国总统之初就明确表示，将在美国实行温室气体减排，立法促进清洁能源及能效领域的发展。自奥巴马执政以来积极推动经济转型，敦促国会对气候问题进行立法。奥巴马政府认识到，一个使用清洁和可再生能源的国家将成为21世纪的主导者。美国每年以数十亿美元来进口所需要的能源。对外国石油的依赖将对国家安全、环境和经济构成威胁。对清洁能源的投资，将使美国人回到自己对能源未来进行控制的轨道上来，将创造数百万新的就业机会，并为长期的经济安全打下基础。奥巴马总统已经采取了一系列重大的步骤，推动美国走向清洁能源的未来。

 

根据白宫网站提供的资料，这些措施包括：1. 复苏法案关于清洁能源投资。《美国复苏和再投资法案》包括800多亿美元用于可再生能源发电，扩大清洁能源技术的生产能力，推动汽车和燃料技术，建设一个更大、更好、更智能的电网，这些都在创造新的可持续工作机会。

 

2. 制定电器效率标准。美国政府已制定包括微波炉、厨房设备、洗碗机、灯泡和其他常见电器在内商业和住宅电器更严格的能效标准。

 

3. 可持续发展的领导力。奥巴马总统签署了一项关于联邦可持续发展的行政命令，联邦政府承诺以身作则，到2020年减少28％的温室气体排放量，提高能源效率，减少汽车的石油消费。

 

4. 制定轿车和卡车效率标准。2009年5月，美国总统奥巴马宣布了轿车和卡车的首次考虑温室气体排放标准混合燃料的经济性。在2010年5月，美国总统奥巴马宣布了中型和重型汽车和卡车创造了有史以来最好的效率和排放标准。

 

5. 使家庭更加节能。通过改造恢复计划消除家庭改造中的主要障碍，通过提供消费者他们家庭的能源使用的简单信息，推动融资方案的创新，以降低前期成本，并制定国家标准，以确保有能力实现，消费者从家庭改造中受益。

 

截至2009年11月，美国能源部（DOE）已获得2009年约7870亿美元刺激计划（Stimulus Package of 2009）中的367亿美元。根据美国能源部网站提供的资料，其中168亿美元将分配用于能源效率和可再生能源部门。同时，近年来，美国能源部用于能源的预算不断增加，其中新能源投资比例不断增加。

 

除了国家联邦政府层面，最近部分来自于美国社会农场、企业和环保组织的志愿者共同提出2025年前实现包括风能、太阳能和生物质能在内的可再生能源占能源的比例达到25%的目标。这一看来过于宏大的目标，已被一些美国国会议员接受，并得到诸多州长、州议员及超过700个伙伴组织的支持。这一运动的目标包括增加美国农村就业机会、为消费者节省金钱、减少对石油的依赖和减少温室气体排放以清洁空气。

 

 

除了美国联邦政府和国家层面积极推进新能源立法和举措外，各州也在积极行动起来，纷纷探索新能源发展之路。

 

近年来，以产油著称的得克萨斯州也是风能发电机领先者，已超过加利福尼亚。得克萨斯州已建成运行近6000兆瓦的风力发电能力，还有惊人的39000兆瓦生产能力处于规划阶段。当这一切完成后，得克萨斯州将满足国家的超过24亿人的住宅需求，使得州饲料到附近的国家电力。Clipper Windpower公司和BP在南达科他州东部正在联手打造世界上最大的5050兆瓦的Titan风力发电场。该电场将生产5倍于该州78万居民目前使用的电力。该项目包括建设一条沿着跨越艾奥瓦州废弃的铁路线的传输线，输送到伊利诺伊州和国家工业的心脏地带（the country’s industrial heartland）。在东部，缅因州正在计划开发3000兆瓦的风力发电量，远远超过该州130万居民需要的电量。再往南，特拉华州正在规划高达600兆瓦海上风力发电场，能满足该州的居民用电需求的一半。纽约州已有700兆瓦的风力发电能力，计划再增加8000兆瓦。俄勒冈州在风力资源丰富的哥伦比亚河峡谷（Columbia River Gorge）不久将增加近一倍的风力发电机组，达到900兆瓦的风力发电的能力。

 

太阳能发电也是以极快的速度扩大。

 

美国目前最大的太阳能电池安装在内华达州的内利斯空军基地（Nellis Air Force Base in Nevada），但光伏发电14兆瓦的商业化应用尚需要较长的时间。PG＆E公司已签订了总容量为800兆瓦的两个太阳能电池合同。总而言之，这些工厂将会有与大型燃煤电厂相媲美的峰值电量输出。太阳能的热利用技术最近变得有巨大吸引力。在美国现在有10个大型太阳能热电站正在建设或待建中，从180兆瓦至550兆瓦。在未来3年内，美国将有可能从420兆瓦的太阳能热发电能力增加到接近3500兆瓦。

 

地热能也在以爆炸性的速度发展。截至2008年，美国有近3000兆瓦的地热发电能力，但这一情况正在发生突然改变。现在正在开发的约有96个地热发电厂预计将使美国地热发电能力翻一番。加利福尼亚州、内华达州、俄勒冈州、爱达荷州和犹他州未来将大力发展大规模的地热能源。

 

为确保这一转变快速进行下去，国家在建设一个强大的国家电网领域的领导力是非常关键的。尽管需要私人投资者在长距离高压输电线路上的投资，但这需要认真规划纳入国家电网，以发挥可再生能源的全部潜力。

 

由此可见，美国政府一方面在国内积极推动能源新政，战略意图在于造就一个达数万亿美元的新型产业，大量增加国内就业需求，拉动美国经济再次崛起，实现美国从消费社会向生产社会的转型，彻底改造美国的生产方式和生活方式。另一方面美国近期内在国际上不愿作出有实质价值的减排承诺和提供必要的资金和技术支持。经过仔细分析后，可以认为，由于美国国内三权分立的制度设置，相互制衡力量比较强大，不同利益集团博弈激烈，因此推动相关法律和政策出台，程序比较繁琐，时间比较漫长。在这样的形势下，美国政府一方面在国际气候变化谈判中拖延进程，在实质问题上不肯让步，这样也为美国国内提供了一个缓冲期和适应期，让各方力量进行充分的博弈，另一方面也在积极推进相关工作（包括加强有关研发和能源结构调整等），一旦时机成熟，美国将会利用自己的优势再次抢占被人们称为“第四次技术革命”即低碳革命的发展先机，进而使美国再次占据主导全球经济的制高点。对这一点，我们必须保持清醒的认识。

 

（作者系中国科学院科技政策与管理科学研究所副研究员、哈佛大学法学院访问学者）

 

《科学时报》 (2010-12-16 A3 观察)