地球是人类乃至一切生物生存和发展的家园，地球给予人类丰富的自然资源，对于人类社会具有永恒的重要价值。全面而科学地认识人类与地球的关系，要求我们认清资源态势，尊重自然规律，走和谐发展之路。据国土资源部的官员称，中国总的形势是“当前矛盾突出，今后压力很大”。中国更特殊的国情是：“人均耕地少、优质耕地少、耕地后备资源少，矿产资源总量大、人均少”。再加上中国长期形成的结构性矛盾和粗放型经济增长方式尚未根本转变，使中国城市化进程中，不得不付出已经影响到总体安全的资源环境的代价。我国城乡二元结构，在中央的报告中予以充分强调，但对于大多数发展中国家普遍存在的特殊的结构性矛盾，还需一个有联系的、发展的、综合性的科学认知阶段。选取一种相对稳定的可持续的发展轨迹，就可切实贯彻城乡统筹规划，而绝不应该片面地强调以城市化来“化”农村，以城市制度来“统”农村。本文通过对可持续发展的中国城乡二元结构安全减灾建设的困境分析入手，探讨安全减灾保障度问题。

 

 

一般而言，每个国家的城市化水平取决于各自不同的社会发展状况、社会构成体系，不但不能盲目求快，求创造奇迹，更不能靠政府力量一蹴而就。要看到，中国加快城市化步伐具有相对性，不客观认识这个问题，我们就很难摆脱困境。著名学者温铁军认为，“如果按现在城市居住半年以上就算城市人口的话，中国现在已经达到或接近6亿的城市人口规模，已经成为世界之最，因为这样的状况，已是整个老欧洲全部城市人口总和的大约2倍，也比整个环太平洋地区所有发达国家城市人口总数还多。”可见，要想在中国短期内实现西方发达国家80％以上的城市化率不仅不可能，更加无必要，一旦强行推进带来的一定是负面影响，这里有人们熟知的资源、环境、生态等多方面关乎人类未来生态的战略性问题。

 

在水资源方面，城市人口每天的生活用水相当于农村的20倍以上，全国近644座城市有1/2以上城市缺水，1/3以上严重缺水。一般认为，人均水资源不到1千立方就属短缺，地下水开采率超过40％就属于超采，超70％属于严重超采。而北京现在人均只有300立方水，其地下水开采也很大，整个华北地区也早都大于70％的严重超采指标。地下水危机更严重，如农业施肥、喷洒杀虫剂后残留的肥料或杀虫剂随雨水或灌溉水渗入到地下水源。石化、电子等企业的有机油料，溶解或其它化学物质，因管线破裂、人为疏忽、创意排放等因素都会造成宝贵的地下水污染。城市工业生产过程排放含毒性物质、重金属废水，均易污染地下水源。由于城市人口的骤增，家庭污水、下水道管路及化粪池破损外泄的污水，垃圾掩埋场处理不当形成的垃圾污水及医院排出的具有感染性污水，都日益成为极严重的城市水安全问题。

 

在土地资源方面，尤其要刹一刹城镇化建设中的“圈地风”。中国虽然地大，但平原面积很有限，且平原多集中在沿海地区，其中也只有10％以下的平原面积是水、土、光、热匹配适用于农业生产的面积。如果一味地扩大城市化率，导致工业、农业、城市都集中在有限的平原面积上，那么力保18亿亩耕地的目标将无法实现，同样如果十几亿人口的未来，城市化率真的接近70％，十几亿人口的食粮来源定会成为城乡再发展的障碍。早在20世纪90年代末，国务院颁布《关于促进小城镇健康发展的若干意见》中强调，2006年以后要求新农村建设要“村容整洁”，但这四个字的表述，被相当多的城镇理解为要搞“新村建设”，于是以县（城）为代表的新一轮圈地扩张“高烧不退”。按照国际惯例，县和县级市都称农村，由于我国对县市规模没有统一量化标准，近年来县（市）镇建成区滥征地触目惊心，不少城市提出“去年是郊区、今年变城市”的无限扩张口号。仅全国644个城市人均建设用地就已达133平方米，高于国际平均水平25％，跟中国人多地少的国情极不相称。江苏沿海某县级市，由过去10年前的横3环路已变成5环路，纵4环路变成10环路，建成区面积也由3.8平方公里狂增至26平方公里。你敢仿建北京天安门，我就敢建美国白宫，这表现的不是建筑形式问题，而是必须关注的城市战略问题。经过几年撤乡并镇后，我国还有3.8万个乡镇，其中建制中心镇近2万个，1985～1995年，全国小城镇平均扩大2.5倍，而到1995～2005年又在此基础上扩大了2倍多，从经济效益上讲，“土地财政”刺激了城镇GDP的增加，但给城乡发展带来了严重危机。

 

面对城乡发展出现的资源环境的大安全问题，必须要求城市管理者真正反思其作为是否真实地在推进“可持续发展”。从理念上看，要进一步遏止盲目追求“跨越式”高增长和创造GDP高速度，不如此，中国这个世界人口大国、资源“小国”将继续殃及子孙、“饮鸩止渴”。据中国科学院《中国城市发展报告》（2007年度）的分析：中国在城市土地合理利用上欠当：土地是城市发展的物质载体，2001年中国城市建成区面积为24026.63平方公里，“十五”期末为32520.7平方公里，4年增加了35.4％，年均增长速度为7.86％。城市用地必须修正的五大问题是：⑴城市用地结构不合理；⑵城市用地效率低，浪费严重；⑶城市土地生态系统恶化；⑷违法用地禁而不止；⑸土地市场机制存在缺陷等。

 

 

中国城乡二元结构下的安全减灾保障度研究最大的启示是要求度量准确的城市安全承载力。所谓城市的承载能力可从社会、经济、环境三方面予以综合衡量，随着可持续发展观的深入，当考察城市承灾能力时，越来越注重城市在灾后的恢复能力和继续发展能力。大环境系统一直是以承灾能力分析中被忽略的环节，其对城市的承灾能力的影响主要体现在次生灾害以及灾后恢复上，而经济系统是城市承灾能力的支柱，从城市可获得的防灾备忘、防灾应急及灾后重建等一系列全过程上看，每个环节都离不开灾害经济的巨大支撑。笔者认为，在灾害经济分析中，尤应将城市基础设施如生命线诸工程系统等结构类环节作为经济系统关键的承灾主体，因为从承灾角度上看，灾害大多是通过对城市基础设施的破坏作用而集中到人的，如果城市基础设施可看成是经济实体，城市承灾系统中的经济要素构成对整个城市防灾减灾安全作用至关重大。应特别强调的是，2007年11月1日实施的国家《突发事件应对法》是新中国第一部应对各类突发事件的综合性基本法，虽然它的出台在城市防灾减灾诸方面的“尚方宝剑”作用并未完全表现出来，但它确对指导全国的应对突发事件起到作用，因此，城乡的防灾减灾规划建设工作离不开它的指导。

 

1. 城乡安全减灾立法保障的关键词

 

⑴ 防灾减灾：防灾即重在预防，关口前移，采取各种措施，预防各类突发事件的发生；减灾比防灾更进一步，它有两层含义，其一是采取预防措施，从数量上减少突发事件的发生，其二是当突发事件不可避免地发生时，可及时采取有效应对措施，减少由于突发事件带来的危害及扩大化事态。

 

⑵ 效率优化：各类突发事件，发展迅速，后果莫测，已构成各类典型突发事件的特征，所以对于突发事件的应急救援，必须坚持效率优先的原则。没有效率优先原则，以人为本、生命第一就成为空话。

 

⑶ 应急预案：凡事预则立，不预则废。防灾减灾的应急救援如同作战，没有预先方案，难打胜仗。所以，突发事件法从国务院各部委到地方各级人民政府都规定了制定应急预案的要求，并形成了一个必须健全且科学的突发事件应急预案体系。

 

⑷ 风险评估：风险评估旨在让各级政府和机构对辖区内可能发生的各主要突发事件做到心中有数。从宏观上看，国家要建立重大突发事件风险评估体系（含巨灾应对），对可能发生的突发事件予以综合评估；从微观上看，各级政府应对本行政区及管理范围内及其周边地区风险源予以调查、登记，定期对风险评估及监控结论有明确认知。

 

⑸ 应急投入：应急投入是应急管理的一个方面，但拓展开来它至少要包括常态建设所及的方方面面。其一，在城乡规划中统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所的标准及数量；其二，采取有效财政措施，保障突发事件一旦降临后所需的应急建设费用；其三，建立健全城乡应急物资储备保障制度，完善监管、生产、储备、调拨并有效配送的体系；其四，深入研究应急投入中的成本、收益与安全减灾优化模式等。

 

2. 城乡安全减灾应急管理的优化配置

 

2008年4月27日“全国减灾救灾标准化技术委员会”成立，它标志着自上而下的防灾减灾标准化工作已经展开，据悉迄今国家减灾中心已开展了《自然灾害管理基本术语》等9项标准的制定和《自然灾害损失评估》等10余项标准的研究，并已计划启动《自然灾害分类》等7项标准的研究等。我以为正如应急管理近年来强调得很充分一样，有应急管理扩大化、过度化的态势，从一定意义上它表现了有背离防灾减灾本质的倾向，因此研究城市安全减灾管理要坚持应急并不唯一的原则。从此种意义上讲，要研究成本、效益与安全优化相结合的适度应急管理的思路。

 

早在2001年布鲁塞尔的世界风险大会已告诫人类，没有纯粹意义上的安全，只可能“接受一定风险水平条件下的区域可持续发展”。正基于此，应急应该追求以最小的代价实现最大的安全目标。仅以自然灾害救助投入存在的问题为例，我国尚存的主要缺陷是：⑴财政投入主体间博弈导致财政投入资源无法得到最优配置；⑵财政投入资金不规范且分散；⑶城乡二元经济结构在自然灾害的财政救助支出中也打上深深的“烙印”；⑷自然灾害救助的财政投入缺乏一个制度约束来保证；⑸国家救灾占自然灾害直接经济损失的比重说明，国家在有限财力情况下所能解决的仅仅是“临时性”和“紧急性”的特殊救助，受灾单位和个人承担了主要损失，它说明我国的灾害管理在相当程度上还处于低水平的自发状态。基于此，我建议必须研究城乡安全减灾管理的优化配置问题，可用的方法虽有许多，但这里推荐基于可靠性工程学的可靠性分配方法等。

 

（作者系中国灾害防御协会副秘书长）

 

《科学新闻》 (2008年 9月 第2期 观察思考)