根据有关资料，1992~2004年，G8国家能源利用产生的CO2量占全球排放总量的42.5%，而1850年以来，G8国家能源利用产生的CO2量占全球排放总量的60%以上。G8国家1850年以来的人均累积排放量几乎是全球平均水平的5倍。在2008年G8峰会在日本北海道召开的同时，北极夏季海冰损失的速度与规模已经超越了先前的所有预测。2008年夏初，许多海冰科学家一致认为人类已经达到或者超过了北极夏季海冰的翻转点，到2013年北极夏季将不会有海冰覆盖。地球系统的大规模标志性变化向人们传递着人类社会未来变化情景的信息，特别是对全球贫困人口将带来的毁灭性的打击。G8国家必须现在就采取迅速、紧急的行动，达成并执行切实的短期和长期减排目标，履行其现有的官方发展援助（ODA）承诺，并且支付最可能受到气候变化影响的国家的适应性支出。

图1 不同的基准年对全球减排行动的影响（CO₂-e）

 

到2050年温室气体排放量减半的基准年	到2050年的减排量 （与2000年相比）	到2050年的减排量 （与1990年相比）
2000	50%	43%
2005	45%	36%
2008	39%	31%

 

G8国家必须履行其现有的发展援助承诺

 

粮食危机和油价上涨给最贫困的发展中国家带来了额外的经济负担，并且可能会抵消近年来已经取得的发展。同时，消除贫困与可持续发展取决于应对气候变化和确保环境的可持续性，否则，任何取得的成果都将是短暂和不公平的。最贫困的人更多地依赖于利用环境商品和服务用于生计安全。然而，气候变化正日益影响到很多对可持续发展和消除贫困非常关键的跨领域的部门（如水、卫生、食品安全等），进一步的后果将不可避免。防御体系薄弱的贫困国家将受到最严重的打击，而对气候变化负有主要责任的富国受到的影响最小，并且有更多的资源适应气候变化的影响。1970年，发达国家承诺今后每年将其国民总收入（GNI）的0.7%用于官方发展援助。然而，至今没有一个G8国家实现了这一目标。在2005年的格林尼格斯峰会上，G8国家承诺到2010年将会使其官方发展援助资金增加一倍。不过，目前的分析表明这一承诺不可能得以实现（见图1）。由于没有履行其官方发展援助承诺，G8国家破坏了发展中国家成功消除贫困的可能，这本身就是任何成功的气候变化减缓和适应战略的一个重要组成部分。

 

成功的气候变化减缓和适应要求更多在那些对千年发展目标和可持续发展的实现发挥关键作用的部门进行投资。特别是在发展中国家每年的适应成本预计将达到数百亿元。这些数字传递了一个有力的信息，即适应的成本很高，并且由于不能遏制排放量的增长速率而呈指数增长。这一气候变化的额外挑战出现的同时，发达国家承诺增加其官方发展援助却远远没有得以实现，而温室气体排放量仍持续上升。

 

 

如果G8国家和其他发达国家不立即采取温室气体减排行动，全球变暖就越来越有可能使全球数百万居民遭受到灾难性的打击。温室气体的减排量越小，气候变化的后果则会越严重，特别是那些容易受到气候变化影响的国家，如小岛屿发展中国家以及容易发生洪涝和风暴灾害的非洲最不发达的国家。即使将温度上升维持在2°C的稳定水平也将产生严重的影响，如干旱、水灾、火灾、粮食问题以及其他严重的自然灾害。这对那些最容易受到气候变化影响的国家而言将是沉重的负担。令人担心的是新兴经济体的排放量正逐年增加，这将由增加的减排行动加以解决。然而，发达国家仍然应该承担大幅度减小其碳足迹的主要责任。他们的人均排放量仍远高于全球平均水平，尤其高于长期可持续发展水平（少于每人2 t） 。

 

G8国家目前讨论的到2050年将全球温室气体排放量减半的长期减缓目标，将是一个重要的、但是总体上还不充分的避免气候变化影响的承诺。根据IPCC情景预测，如果全球温度上升的幅度控制在工业革命前水平的2~2.4℃的范围内，则需要将2050年全球排放总量在2000年的水平上减少50%~85%。越来越多的气候学家警告温度上升的幅度最好控制在2°C以内，以避免格陵兰冰盖融化以及其他翻转点的大规模影响，防止潜在的灾难性的气候变化。

 

日本将2005年作为减排基准年的提议会导致更高的温室气体排放量，给发展中国家带来更严重的不良后果（见表1）。这样一个长期目标将不会被接受，因为它忽视了那些不在G8国家之列的最容易受到气候变化影响的国家所关心的问题。

 

在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）内，发达国家没有签署一个达成一致的具有明确的中期减排承诺的长期目标，任何其他的全球目标将产生快速走向毁灭和“气候种族隔离”情景的恐慌，而发达国家却强迫其他国家限制发展的进程和减少排放量，与此同时却保持其不可持续的较高的排放水平。为了将全球变暖的幅度控制在2°C以下，考虑到气候变化的不确定性风险，G8国家应该达成一个面向2020年的最低限度的减排目标，这将共同促成IPCC范围上限的工业化国家目标（在1990年的水平上减排25%~40%）。

 

 

国际气候政策的基本原则是 “共同但有区别的责任（CBDR）以及各自的能力”。192个国家通过批准《联合国气候变化框架公约》对此达成了一致。所有的G8国家都是UNFCCC的成员国。很多国家都应该意识到了能源和其他部门去碳化带来的多重效益，尤其是减少了对日益攀升的石油的依赖和能源支出。在可能的地方采取适应气候变化的措施需要给发展中国家提供大量的资金，但是许多发展中国家长期遭受贫困，并致力于实现千年发展目标。那么使共同但有区别的责任具有可操作性将意味着什么？根据最近的两次分析（见表2），G8国家最终将承担64.3%~82.4%的适应成本，低限来自温室气体发展权框架（Greenhouse Development Rights，GDR）的计算，高限来自乐施会适应融资指标（Oxfam Adaptation Financing Index）。举例来说，假设每年成本为500亿美元，G8国家将分别需要花费321～412亿美元。在气候约束世界下的温室发展权的计算中，一些发展中国家也需要承担适应成本，如中国和南非应该分别承担7.0%和1.1%的适应成本。

 

截至目前，G8国家只是向发展中国家的适应行为提供了非常有限的资金，这远不能与国家适应行动方案（NAPAs）所确定的最迫切的适应需要相匹配。国家适应行动方案进程已经帮助许多国家更好地理解气候变化所带来的发展挑战，并且在波恩举行的UNFCCC会议上被许多国家重申。但是，实施国家适应行动方案仍然具有不确定性——49个国家适应行动方案的总费用预计为1~20亿美元，但发达国家向最不发达国家基金（LDCF）提供的资金仍很有限（见表3）。大部分的承诺捐款都没有到位。有些G8国家甚至没有做出承诺，特别是美国。日本承诺的捐款实际上也不是很多，尽管其经济能力要比其他国家好很多。目前还没有对这些国家已经在双边或者多边发展援助的适应措施中投入的资金进行全面评估，但是近年来这方面的努力已经有所增加。总体而言，资源不足以及没有兑现的承诺将会使发展中国家质疑他们广泛参与有关未来任何国际协议的气候变化谈判。

 

除了财政援助以外，G8国家还做出了为数不多的比较空洞的支持发展中国家适应气候变化的承诺。例如，在2005年的格林尼格斯峰会上，G8国家承诺将加强全球对地观测系统（Global Earth Observation Systems）的发展和完善，特别是加强非洲的气候研究机构建设。他们还邀请世界银行制定和实施“最佳实践”准则，以审查他们对气候敏感部门的投资情况，加强与东道主国家和地方社团的沟通。在2007年的海利根达姆峰会上，G8国家宣布他们愿意继续与发展中国家在气候变化适应问题上的合作，以期确定适应的成本和效益。他们还重申了愿意支持气候研究和风险评估工作。联合国基金的重要性也被提及，但是没有任何增加可用基金的共同承诺。在今年的G8峰会上，应该对2007年以来取得的进展进行回顾。

 

 

有关气候变化适应基金和融资的新的发展结构提出了许多挑战，包括道德、政治和经济上的挑战。有必要考虑一系列基本原则，它们都是基于监督政策结构和体制结构的讨论和设计的公平方法，都是以UNFCCC和《巴厘岛行动计划》（Bali Action Plan）为基础的：

 

（1）发达国家资助气候变化适应行动应被看作是一项义务，因为全球变暖主要源于他们过去的温室气体排放。对气候变化适应的资助具有补偿的性质，因此必须以政府拨款的形式而不是任何贷款的形式进行；（2）及时、可预见的、长期的资助承诺克服了依靠自愿捐款的不足之处；（3）发达国家承诺为气候变化适应提供的资源，必须在现有的以及大多数没有实现的将国内生产总值（GDP）的0.7%用于官方发展援助的承诺之外执行；（4）公平原则以及共同但有区别的责任和能力应该是分配这些资助义务的根本原则，与“谁污染谁治理”的原则一致；（5）政府机构必须反映“一国一票制”的原则，而且必须保证参与投票的绝大多数国家是那些受气候变化影响最大的国家以及发展中国家；（6）适应资助应该响应在国家和区域水平被评估的需要；（7）适应的支出应该关注于提高最容易受到气候变化影响人群的适应能力。发展中国家政府应优先考虑尽可能地减少那些最容易受到气候变化影响人群的脆弱性，这是他们保证其国民人权的义务的一部分，因为气候变化威胁粮食安全、健康权以及足够的淡水供应等；（8）执行成本应该维持在最低水平，并且可以在最优化的筹资机制中进行协调；（9）标准、支出以及监督的透明度也是必要的。

表2 基于责任和能力的G8国家兑现适应融资承诺的义务

 

国  家	气候约束世界下的温室发展权指标	乐施会适应融资指标
加拿大	2.9%	4.3%
法  国	3.6%	4.5%
德  国	5.5%	7.1%
意大利	3.3%	4.6%
日  本	8.1%	12.9%
俄罗斯	2.3%	--
英  国	4.3%	5.3%
美  国	34.3%	43.7%
G8国家总和	64.3%	82.4%

 

表3 G8国家对UNFCCC与适应相关的基金的贡献情况

 

	承诺金额	没有到位的金额（%）
加拿大	19.412	0
法  国	15.862	11.394（72%）
德  国	72.185	48.615（67%）
意大利	11.000	5.000（45%）
日  本	0.250	0
俄罗斯	0	0
英  国	39.430	19.836（50%）
美  国	0	0
总  计	263.136	98.026（37%）

  

重大的适应融资的未来取决于新的、具有约束力且可预见的机制

 

那些由G8国家和其他发达国家已经提供的微不足道的用于提高发展中国家适应气候变化能力的资助活动表明，未来增加的适应融资不能基于自愿承诺，因为自愿承诺很多时候都不能得以实现。UNFCCC有关新的气候变化协议谈判日益激烈，最近在波恩的谈判会议上，一些具体的资助建议被提上了议事日程，这将有可能超越和改变有关适应资助的辩论。挪威提出的“国家或者部门排放指标的拍卖”、瑞士提出的“全球CO2碳税”，或者墨西哥和小岛屿国家联盟提出的“基于责任和能力指标的具有法律约束力的贡献”都是有潜力的建议，可以转向正确的方向，将污染者与付费联系起来，尽管进一步的细节需要所有国家仔细审核与发展。所有参与UNFCCC的国家，包括G8国家成员国，都必须认真考虑这些建议，并且提出具体的措施，以提供明确和可预见的资助。

 

未来的建议值得各国政府在技术和政治影响方面进行更细致的探索。这一探索应该基于：（1）承认当前的方法对发展中国家未来的适应挑战而言是行不通的；（2）基于UNFCCC背景下通过的原则；（3）需要融资的规模。

 

新的资金来源——如果联合足够的政策框架以及输送这些新的大规模资金流动的公平、有效的体制得以建立——可以实现大部分的适应行动，从而有助于长期的发展前景。当然，公正、透明的管理体系和获取基金的公平制度需要发展中国家的平等参与。

 

如果没有G8国家加倍地付出努力，无论是国内的减缓行为还是对发展中国家的适应援助及清洁发展机制，都将会面临一场气候灾难，使最贫困的人承受最沉重的负担。

 

（作者单位：中国科学院国家科学图书馆兰州分馆）

 

《科学新闻》 (2008年 9月 第2期 政策管理)