发生在2008年5月12日的汶川大地震，导致了严重的环境问题。化工厂被震垮，有毒有害的物质进入环境；一些污染处理设施被震裂，生活污水、工业污水和生活垃圾直接进入了环境；动物尸体腐烂后，有害物质也进入了地面和地下水环境。更为严重的是，地震改变了灾区的地形地貌，改变了当地的生态，对一些区域的生态，产生了根本性的影响。此外，堰塞湖的出现淹没了一些城镇和乡村，使这些污染物质进入了更广大的区域，影响更大，危害更深。在救灾过程之中，大量使用的消毒剂和灭菌剂也对环境产生了长期的影响。这些影响将对生态敏感地区产生中长期的生态威胁。这些现实存在的问题虽然是任何一个地震受灾严重的国家和地区都会遇到的，但对我国这样一个人口密度很大的国家来说损失会更大。

 

要克服灾区现有的环境问题，并防止日后出现新的或者更加严重的环境污染和生态破坏问题，首先应当依照现有的法律规定进行。

 

在综合性应急法律的层次上，2007年的《突发事件应对法》是我国防灾减灾的基本法，它在立法目的之中强调了维护环境安全的重要性。该法在第23条规定了环境隐患排查和环境隐患消除制度；在第56条规定了应急力量的组织，人员的营救、疏散、撤离与安置，危险源的控制，危险区域的标明，危险场所的封锁，危害扩大的防止措施，信息报告，群众的劝解与疏导等内容。这些规定对于此次抗震减灾中的环境应急工作具有重要的指导作用。在专门的环境法律层面上，《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》等法律都对环境突发事件作出了应急规定。如2008年修订的《水污染防治法》专设第六章“水污染事故处置”，重申了《突发事件应对法》的应急基本法地位，规定了各级人民政府及其有关部门、可能发生水污染事故的企业事业单位的应急准备、应急处置和事后恢复责任。虽然一些地方的应急组织体系和保障遇到了前所未有的困难和问题，但是这些不足有的已经得到弥补，有的正在克服。在行政法规的层次上，2005年发布的《国家突发公共事件总体应急预案》就明确把生态环境破坏事件纳入国家突发公共事件之中，指出：“本预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件”。该预案明确规定了预案的组织体系、运行机制、应急保障、善后处置等内容。关于环境污染应对的明确规定是“有关部门要做好疫病防治和环境污染消除工作”(“善后处置”部分)。此外，由于其他的一些突发事件，要么与环境保护有关，要么产生环境问题，它们一般也有环境应急的专门规定，如《国家突发公共事件总体应急预案》、《突发公共卫生事件应急条例》等。

 

在行政规章的层次上，国家环境保护部做了大量的工作，如结合《国家突发公共事件总体应急预案》于2006年制定了专门的《国家突发环境事件应急预案》，细化了环境污染事件的分类、分级、应急的工作原则、组织指挥与职责、预防和预警、应急响应、应急保障和后期处理等内容，内容明确，可操作性强，是具体开展环境突发事件应急工作的重要依据。虽然一些地方和企业的应急因为灾情出现缺位和不到位的现象，但是上级政府和军队的直接指挥和救援，有效地弥补了这一问题。

 

综观以上立法可以看出，我国的应急环境法律已成体系，层次明晰，内容明确，责任到位，可操作性强。正是有了以上立法保障，在困难重重的情况下，上级的环境应急力量还是在第一时间按照预案的规定到达现场，运行应急机制。从应急成效来看，通过此次的抗震救灾工作可以看出，我国的环境应急立法在对控制灾区的水环境污染和保障饮用水供应方面，发挥了卓越的成效。到目前为止，还没有发生较大的工业类水环境污染事件。但是，此次灾害是世界上罕见的特大灾难，在很多方面已经出乎立法者的意料，如地形地貌的巨大改变，巨大堰塞湖的出现和扩展，都对环境产生了人力所不能为的影响。这些环境问题不可避免，也是一时难以及时克服的。

 

在防治突发公害的战斗中，世界上很多国家逐步建立和发展了自己的应急法律体系。在宪法的层次上，意大利、韩国、西班牙、德国等现行的宪法对紧急状态下国家权力的重新配置和公民基本权利的暂时限制作了规定。如德国宪法规定，为了应对紧急状态，联邦总统有权部分或全部临时限制公民依照宪法享有的基本权利。在专门的紧急状态立法层次上，美国制定了《全国紧急状态法》；土耳其、加拿大、日本等国制定了对付各种危机的《紧急状态法》；英国制定了《紧急状态权力法》，这些立法均可适用于突发环境事件的应急处理领域。在环境基本法的层次上，一些国家设立了紧急状态下环境事件的应急章节或规定，如加拿大在1999年修正的《环境保护法》中设立了“涉及紧急情况的环境保护事件”专章。在环境单行法的层次上，一些国家对某一方面突发事件的应急处理做了周密的规定，如《美国法典》第33卷第26章(联邦水污染控制法)第1321条(油类和危险物质责任)把“国家应急计划”作为第4款，规定了“总统的准备”、“内容”、“修改和补正”、“遵守国家应急计划的行为”四项内容；把“民事强制措施”作为第5款；把“国家反应体系”作为第10款，该款包括“总统”、“国家反应部队”、“海岸警卫地区反应部队”、“地区委员会和地区应急计划”、“油槽管道和设施反应计划”、“设备要求和检查”、“地区训练”、“没有法律责任的美国政府”八项内容。总的来说，这些国家的环境突发事件的应急规定比较全面、充分，不仅可以从宪法或者宪法性文件中找到依据，还可以从专门的环境法律中找到具体的应急授权规定。

 

本文认为，对于救灾赈灾和灾后重建中反映出来的环境问题，我国应当予以重视，努力寻找体制、制度和机制的不足和缺陷。同时，还应借鉴国外的立法经验，参考国内外成功的救灾实践来加强环境应急体制、制度和机制的建设。为此，以下几个方面的立法亟待加强：

 

一是国务院、国务院有关部门及有关省、市、县仅是启动了自己制定的应急预案，没有依照国际惯例宣布灾区进入紧急状态。紧急状态是相对正常的社会秩序而言的，它描述的是特殊情势下的一种全面的社会秩序。一旦进入紧急状态，正常的社会秩序监管就让位于特殊情形下的社会秩序监管。而《突发事件应对法》规范的主要是突发事件的应急，国家动员的色彩不足，对灾区社会秩序的规范不全面。对灾区以外区域的社会动员机制规定不充分，因此修订《突发事件应对法》是必要的。另外，此次抗震救灾，中央都使用了“战争”的措辞。对于这类战争，宪法也应对紧急状态之救济作出基本的安排。另外，应当逐步把《国家突发环境事件应急预案》纳入国家的法律。

 

二是在纵向上，发展上级对下级的直接指挥、协助甚至替代式的应急体系；在横向上，发展其他区域的横向支援型应急体系。这种应急体系应当作为现有应急体系的补充。此次地震造成一些地区大量人员伤亡，企业甚至县、市的应急力量丧失或者被大幅削弱了；一些企业倒塌了，环境应急的设备和物质毁灭了；交通设施堵塞了，应急组织瘫痪了；通讯隔断了，环境应急指挥不顺畅。经过党和国家的努力，我们的纵向的直接指挥应急和横向的协助应急工作基本上都做到了。基于此，我们可以考虑把这次的成功做法入法，建立企业应急、公众应急、政府自上而下的层级指挥应急、政府自上而下的越级指挥应急、政府自上而下的越级替代或者补充应急以及异地支援应急相结合的交叉式应急模式。如果有可能，国家应当建立辐射几个省(区、市)的区域性应急储备中心。只有这样，以后遇到类似的事件，这种交叉和辐射型相结合的应急体系的运行才会更加顺畅，效果才会更加明显。

 

三是通过立法管制，对现有的消毒剂和灭菌剂进行环境风险评估，发展对生态环境影响小、影响时间短的替代品；建设区域性的战略性饮用水供应体系，保障公众安全；在应急预案中，把拯救濒危的动植物纳入进去。此次的大熊猫拯救实践，就是一个成功的拯救濒危动植物的典范事例，我们经过总结归纳，可以把有关的经验入法。

 

四是在相应的专门环境立法和应急预案中，对如何处理灾后的生活垃圾、建筑垃圾、电子垃圾，清理灾后的环境污染和残余的危险物质，妥善回收救灾物质等事项，作出合理的体制、制度和机制安排。在有条件的县和乡镇，在修改应急预案时补充新的内容，建立专门的应急直升飞机场，使补充的救灾力量和物资能够及时到达灾区。

 

五是防患于未然，结合地震暴露的问题，做好灾区重建规划特别是工业规划的修编工作，调整产业布局和产业结构，把坏事变好事，为建设环境友好型区域、发展环境友好型产业打下基础。

 

（作者单位：中国社会科学院法学研究所）

 

《科学新闻》 (2008年 8月 第1期 专家视线)