我国的资源税是为了促进合理开发利用资源、调节资源级差收入而对境内开采法定应税产品的单位和个人征收的。资源税于1984年10月工商税制改革时开征，最初只对煤、石油、天然气3种资源征税，后来又扩大到对铁矿石征税。1994年，我国实施新的税收制度，征收范围扩大至所有金属与非金属矿藏资源，而且将盐税并入资源税，总共对7种资源进行征税。随着经济快速发展，对资源的需求日益加大，为了适应可持续发展战略的需要，我国政府结合国际通行做法，开始有计划地逐步调整现行资源税体系。从2004年起，国家先后分4次，在《资源税暂行条例》的基础上，分别对18个省上调了煤炭资源税。2006年1月1曰起，国家取消了对有色金属矿资源税减征30％的优惠政策，恢复全额征收；并且选择山西等8个煤炭主产省(区)进行煤炭资源有偿使用制度改革试点。随后调整了对铁矿石资源税的减征政策，暂按规定税额标准的60％征收；调高了岩金矿资源税税额标准；统一了钒矿石资源税在全国的适用税额标准。2007年，国家相关部门又调高了焦煤资源税税额，并对盐资源税税收政策进行了调整。从2006年8月1日起，对部分铝产品开征15％的出口暂定关税，同时上调铅、锌、铜、钨等矿石产品的资源税率。不仅如此，国家还将对资源税的征收办法及其减免优惠等做出调整。

 

虽然国家有关部门对现行资源税制度做出了一系列调整，但仍然面临一些问题。

 

1. 计税依据不科学、税负偏低。目前我国资源税以销售量或自用量为计税依据，在不同等级矿山开采相同矿产品所征收的税额也不同，而且税率普遍较低，导致资源的廉价使用和不合理开发。在一定程度上带来企业成本的外部化，不仅造成资源的浪费，而且严重危害到环境和生态资源的可持续发展。

 

2. 资源税开征的目的不符合可持续发展的需要，无法有效保护生态环境。目前，我国对煤、石油、天然气和盐等征收的资源税属于级差资源税，并非真正意义上的资源税。由于没有对森林资源、水资源、草场资源和滩涂资源等的开发利用征收资源税，导致这类资源破坏严重，不利于经济的可持续发展。而且这种差别待遇无法体现税收的公平原则，有悖于税收调节经济、营造公平的市场经济环境的功能。此外，资源税的单位税额偏低，虽然近年来根据资源使用情况进行了上调，但是因最终价格也在上涨，使资源在价格中所占的比例不断下降，资源税始终无法有效发挥调节作用。较低的资源税不能充分反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的价格形成机制，导致相关资源价格过低，造成严重浪费。

 

3. 税费并存，多头管理。根据我国《矿产资源法》、《水法》和《森林法》等法规，在征收资源税的同时出台了矿产资源补偿费、矿山专项维护费、矿产管理费、水资源补偿费、育林基金、林政费等多项收费，并实行计价征收，由各主管部门收取并上缴中央财政。上述多项税费由于政出多门致使税费之间的调节作用无法协调，而且税费混乱使资源税不能形成规模，通过征收资源税来筹集财政收入，达到改善生态环境的作用被削弱了。另外，收费单位各自为政，为追求部门利益最大化，随意立项收费，加重了企业负担，不利于其长远健康发展。

 

随着我国社会经济的发展，对资源的消耗和需求日益加大，并对生态环境造成诸多负面影响，现行资源税制度的制定基础相应发生了变化。党的十七大报告提出了建设资源节约型、环境友好型社会的发展目标，因此，为了更好地发挥资源配置功能，提高资源利用效率，实现可持续发展，应根据实际情况的需要，对资源税涉及的资源种类和范围进行调整，实施一套新的资源税征收体系。

 

 

“十一五”规划纲要提出转变增长方式，建设资源节约型、环境友好型社会的要求，并且提出到“十一五”期末，单位GDP的能源消耗要比“十五”期末降低20％、年均降低约4.4％的约束性目标。而从实际执行情况看，2006年单位GDP能耗同比仅下降1.23％，未能完成预定目标。虽然国家采取了一系列措施推动经济增长方式的转变，但事实上高耗能工业扩张模式仍在延续。因此，国家还需要在其他政策领域施行“组合拳”，借鉴国际经验，通过改革现行资源税制度，达到节能降耗、保护资源的目的。

 

1. 扩大资源税的征税范围，开征新的资源税。我国现行的资源税制度覆盖的征税范围较小，基本上只属于矿藏资源占用税的性质，征税范围远远小于世界其他国家的资源税，不能充分发挥税收杠杆保护自然资源和生态环境的作用。现在世界上许多国家对国有、或虽非国有但对国计民生有重大影响、或具有重大生态环境价值的资源征税。具体范围除包括所有矿藏资源外，还包括土地资源、水资源、森林资源、草场资源、动植物资源、滩涂资源、海洋资源、地热资源等。我国应首先考虑将水资源等生态资源逐渐纳入征税范围，取消水资源补偿费。对用水单位和个人区别对待，征收水资源税。开征环境保护资源税，对水土流失严重、不按规定退耕还林、影响大气污染等，按影响环境程度设置税率，逐步用经济手段约束环境治理行为。征收环境保护资源税有利于保护环境，遏制环境目趋恶化的态势。待条件成熟后，再逐渐扩大对土地、森林、草原、山岭、滩涂等其他资源征收资源税。在具体征税办法上，对于森林资源一般按照采伐数量计征;对于草原、山岭、滩涂等资源，则按照占用面积或利用这些资源所生产的产品数量或销售收入从量或从价计征。

 

2. 提高税负，建立和实行税收差异或优惠政策。由于目前征收资源税的目的是调节资源级差收入，因而税负较低，应充分考虑环境可持续发展因素，通过资源课税参与资源价格形成，普遍提高税负，对不同资源实行不同的税率。根据资源属性、储量和分布情况，合理设定税负水平，对非再生性、非替代性、稀缺性资源课以重税。这可以将资源税税率与资源产品利润紧密结合，使税率随着市场情况变化而变化。例如，美国在石油开采利润非常丰厚的时期，政府就不断随着市场变化调高石油资源税；而对可再生资源税率则从低，向循环经济产业倾斜，实施循环经济型企业税收优惠等政策措施，并在税收政策上体现对环保产业的扶持和引导。如对木材等与环境密切相关的产品征收较高的出口关税；反之，对进口有助于环保的材料、设备或其他货物可采取低关税率。

 

3.重新确定计税依据，实现税费合并。我国现行资源税是在销售环节或自用环节征收，计税依据是销售量或自用量，往往导致资源浪费。将现行资源税(按应税资源产品销售量计税)改为按实际产量计税，根据开采的资源种类，按照不同的税目收税，并根据开采数量，从量计算应纳税额。另外，将各类资源性收费如矿产资源管理费、林业补偿费、育林基金、渔业资源费等并入资源税。

 

4. 合理划分中央与地方的资源税分配权益。实施资源税制度不仅要处理好国家与各类资源开发者之间的税收关系，促进公平竞争，还应调动中央与地方共同保护、管理资源的积极性，合理划分中央与地方的资源税分配权益。实现资源最优配置和长远发展。我国资源税虽然属于地方税，但是其立法权却属于中央，因此应适度授予地方政府在一定幅度内调整资源税税率的权限，把资源税制改革与增值税、企业所得税制改革结合起来，形成一套完整的保护和节约资源的税制体系，并结合“费改税”将地方政府对一些矿产品征收的基金等纳入资源税课征范围。

 

从2006年到2020年的15年里，是我国全面实现小康社会的重要阶段，也是实现工业化的关键时期，国民经济必将继续保持较高速度增长，与资源的有限供给之间的矛盾也必将愈来愈尖锐，因此节能降耗、发展循环经济，走新兴工业化道路成为我们面临的重大课题。进行改革和完善资源税制度，不仅将有效控制和调节企业的资源利用行为，而且可优化资源配置，提高资源利用效率，为建设资源节约型、环境友好型社会提供坚实的制度保障。

 

（作者单位：中国社会科学院财贸研究所）