2008年元月10日至2月20日，南方冰雪灾害对中国20个省（区）的袭击，直到2月13日国务院召开常务会议研究布置灾后重建工作，才听到见到全国交通运输基本恢复正常、大部分受损电力线路和变电站得到修复、居民生活用电基本恢复正常、电厂煤炭库存稳步回升的信息。而2月21日全国因灾停运电力线路83.1%得到恢复，南方电网区域内电气化铁路全部开通更是好消息。本人曾于2008年春节前的2月1日，为某网站撰文“2008，‘雪压中国’后的五个非常思考”。它从该如何认识灾害情，断电加剧“雪灾”是人为诱发的灾祸，我们该向国外学习什么，综合减灾应急管理需再落实，公众不可丢掉防御心理准备等做了论述。面对全国灾情的进一步稳定，面对全国上下已在总结抗雪救灾的长城精神的表彰呼声，我想不仅是1000多亿人民币的灾损提出敦促我们反思，2008年中国城市的一系列安全发展需求更要求我们不仅要刻骨铭心记忆住雪灾这一课，还必须对2008年中国城市安全发展做好“灾害假想”与安全布局，不如此相关的灾祸还会再来，不如此我们在应急管理上交的“学费”还会再交。

 

 

 

2008年持续了近40天的南方冰雪的真正罪魁是谁，已成为业内外所有人关注的话题，它确是中国历史上50年一遇的罕见雪冰灾害。2月5日，中国气象局局长郑国光提出，这是一场大范围持续性低温雪冰极端天气灾害，涉及20个省（区）的范围广、强度大、持续时间长、灾害损失重构成四大特点，而大气环境异常和拉尼娜事件是造成气象灾害的主要原因。2月中旬英国《独立报》也称文称：几十名著名气候学家通过国际调查发现，诸如北冰洋冰层融化和亚马逊森林消失等九大气候条件的“爆发点”都可能在今后100年内发生。他们在《国家科学院学报》上说“全球逐步变暖可能给人一种虚假的安全感，各种爆发要素可能在21世纪内达到临界点”。据《中国气象报》“以人为本御天灾”的综述看，极端气象条件确满足测不准定律，但为什么有了准确预报，预报与预警发布还有如此远的距离呢？这已很难说是天灾了。早在2008年1月10日，中央气象台就发布了此次雪灾的第一个预报：“受来自贝加尔湖地区一股东移南下的较强冷空气的影响，1月10日夜间起，我国中东部大部地区自北向南将出现明显降温。受冷暖空气的共同影响，1月10日～13日，华北南部、陕西南部、汉水中上游地区、黄淮、江淮北部等地的部分地区有大到暴雪”。这预报虽提前数日，但最早发生灾情的贵州是1月12日，长江中下游地区迟至1月26日也已成灾，但预报后各方面、各行业均没有启动相应的预警机制。预报发出后，预警及其后续活动是政府的责任，在此方面虽2005年美国“卡特琳娜飓风”之灾严重，但气象部门预报后，美国政府在较短的时间内转移了几十万人。创造了大灾成功救援的个案。之所以，可以认定此次雪灾是百出与人为共同酿成的难，不完全是因为全球化变暖、人为对天气的干预的后果，而在于长期以来不仅社会各界人士，甚至政府主管灾害的部门专家也对灾害缺少预知。贵州凯里一位业内人士称，事故发生前，我们并不懂得冻灾、大灾会给电网、铁塔带来过的严重的灾难。整个贵州的电力铁塔不是被大雪压倒的，而是被冰雨加大雪给压倒的。之所以应该承认，此次“冰封中国”灾害是自然与人为的双重叠加，重在它极清晰地用事实说明，无法扼止的特大雪灾使本已多年不堪承载的“春运”高峰更为沉重。由于“冰封”这个沉重的字眼，使雪灾在近40天的2008年的春天，成为中国“牵一发动全身”的全局性焦点事件，无数个与民生安危、城市安全相关的问题迭生，不同地区、不同系统环环相加，确实在一定时段中，一切都瘫痪了，由于“断电”，灾区近亿群众竟听不到来自政府的任何救助之声，不少现代化的城市顷刻之间变成了“死城”。

 

 

作为灾害研究科技工作者，我多年来一直的反思是不可仅就事故论事故，还要透过雪灾及其灾情扩大化想到更多同类的问题及规律。大量中国雪灾的个案表明，此次南方普遍的冰雪之灾，属30～50年一遇，也并非真正的罕见，为什么政府主管部门，各方科技人士没有重视“历史的经验”呢？市委、县志文献为什么不认真研究并使之纳入到各类应急法规和预案之中呢？为什么每每“灾事”都要事后找出一堆原因说准备不足呢？2007年7月～8月全国不少城市下了滂沱大雨（事实上也并未创出气象极限）；但不少城市应急能力在考量中不仅暴露出缺陷，更酿成不应有的悲剧，仅山东济南市7月18日在大雨中就死亡38人，这已经成为令每一个城市管理者应永远记住的痛！雨和雪是城市的企盼，但暴雨、暴雪就使城市千金散尽，人员消亡这暴露出城市建设上的短板及问题。有人反复在解释城市化及现代化造成了现代情形下人类对灾害的无助，这并非没有道理，但我认为人类在面对自然、认识自然的同时，要理顺对自然的改造观，要顺应自然的规律，要能动地在自然灾害到来前预先采取措施，这样会避免大量的、年复一年的道路因雨而瘫、因雾而瘫、因雪而瘫的局面的重演。这里之所以关注“灾情”不要重演，是警示人们必须要从中汲取教训，发生在中国的特大雪灾告诫世人，在极端灾害事件之前，监测能力越是薄弱，基础设施越是落后，生活物资、医疗设备和能源储备越是不足，其综合抗灾能力就越差，而遭受的损失也越大。所以，做为发展中的国家及贫困地区必须全力关注防灾减灾建设，尤其要加大灾害基础性研究，并透彻摸清灾害“国情”的家底。以水安全为例，就面临基础工程与高新技术共同救助病险水库。迄今，我们已建各类水库8.5万座，它们在防洪、灌溉、供水、发电并改善生态环境上发掘了巨大作用，但由于建坝时期技术条件限制及人为影响，加之许多水库大坝已运行30～50年，已有近50个的大坝是“带病”运行，无疑成为中国水利建设上天天的不安宁和隐患，因此对照2008年雪灾之患，我们要充分估计到大坝安危所带来的危险性。

 

 

电力是国家的经济命脉之一，是不可替代的支撑能源，但电力系统一旦故障，尤其是发生灾难性事件，其后果不堪设想。笔者在1995年曾专门撰文称“断电，现代城市之灾”。从2008年雪灾看，它完全没有过渡夸张。据不完全统计自1972年我国丹江—武汉大停电到2003年8月14日美国、加拿大波及十几个州（省）的大停电事件，全球有影响的事故断电有几十次，其灾害直接损失超过5000亿美元。2008年1月10日～2月20日我国南方雪灾断电区域最长超过30天，其中不乏贵阳、长沙等大城市，湖南郴州电网遭毁灭性破坏，据国务院煤电油支和抢险抗灾应急指挥中心指挥部2月5日晚发布的第1号公报称，预计除夕的2月8日晚至少有8个县不能恢复供电。目前，国家电网公司和南方电网公司都自加压力表示要努力在2008年3月底前恢复电网正常运行方式。事实上电力抢修从应急保障供电阶段转入电网恢复重建阶段任务十分艰巨，至少表现在：（1）此次灾害给电网带来重创及损失，重建工期短，任务重，关键是要规划为先，设计中充分考虑此次雪灾冰冻的教训；（2）抢修所需材料供应十分重要，必须选择质量过硬的准备，要有应对未来灾情的能力；（3）由于提供电力设施大多处于高山、丘陵地带、施工条件及施工的二次安全问题格外突出；（4）国家电网和南方电网辖区之外的相关系统明显失修力量不足；（5）在前期抗冰抢险恢复供电保障中，采用了大量简易设施，长久地看供电可靠性根本无法保证。鉴于此，不仅要向重新点亮盏盏电灯的抗灾保电的人员致敬，同时也该思考抗冰斗雪如何诠释责任。作为发电的重要能源，电煤的重要性、电煤的矛盾出乎意料地凸显出来，虽主要电厂存煤数量稳定的且小幅上升，但现在电煤库存和2007年10月相比有差距。截至2月6日，全国35家主要电厂存煤可耗天数为11.5天，存煤低于3天的电厂17家。如果说灾害初期，大面积断电给公众生产生活造成极大不便，那么随着灾后重建工作的展开，对电力的需求会日益增加，同时支撑发电的煤的供给也会更加紧张，问题是这样一个大的救灾物资的统筹问题我们没有考虑过，虽然早在2005年5月就有了《国家处置电网大面积停电事件应急预案》，国家电网公司还面对台风、雷雨、覆冰、洪涝，外力破坏，电网故障等各类事件及时演练，成功化解电网大面积停电风险如2005年8月10日，国家电网公司与北京市政府联合举行全国首次跨部门、跨地区的“北京市电力突发事故应急处置联合演习”，检验了政府与企业相互配合的联动机制，在此次南方电网被毁给2008年雪灾“雪上加霜”的事实证明，电网各系统的应急工作还需更扎实，更深入，有无数的工作基础弱点。

 

 

对一个城市来说，城市居民理性的安全意识是一种宝贵的财富，对一个人来说，冷静、顽强，有序和善于协作就成了自身安全的心理基础。雪灾留给中国南方城市许多启示，其重要的是要给冰封的中国“冻醒”防灾减灾的思维。之所以称有的城市成了“死城”，不仅指冰雪阻碍了春运回乡者的步伐，更严重的问题是造成供电、通讯、交通的全部中断。1月31日是湖南郴州全面断电第7天，被冰雪包围的郴州城，失去了往日的热闹，更失去了“粤港后花园”的美丽，四处横卧着被冰雪砸倒的大树。断电、断水、断油、断气、断医疗使贵州、江西各方物资奇缺，许多偏远城镇和外界断绝联络近1个月，成了真正的“孤岛”，以至于更多的城市建设者及管理者大声疾呼，城市为何“弱不禁雪”。现代城市发展不能过多的干扰生态系统，城市最后从此次雪灾汲取的教训是，灾害在用什么标准和态度来规划设计城市的生命线工程，城市如何才能走出脆弱，靠安全减灾和健康得到发展。纵观中国大中城市，由于现代化发展的需求，有的城市人口密度已高达每平方公里十几万人，如此密集的生存环境、如此大规模的经济需求，给供水、排水、供电、供油、供气、救护等增加了巨大压力，又由于历史欠账，资金缺口大，城市设施大大滞后于经济社会的发展需要，暴露出诸多阻碍城市发展的矛盾，城市在正常情况下的运行都面临困难，更何况突发事件下的应对能力了，再好的预案，再恰当的防灾规划，由于缺少了安全储备容量，由于各个系统及环节都是饱和的，所以到头来只能是城市本身招致更大的损失及打击。

 

 

交通受阻，用电子地图开辟新路；电网瘫痪，用移动电站供电；通讯不畅，靠卫星电话沟通……进入雪灾后1个月的2月中旬高科技才进入灾区，救援者如虎添翼，救灾抢险才有了效率。同样国家林业局也从六个方面科学布置灾后重建：（1）要尽量保住能扶梢生长的技术，控制砍需现代的林木，及时清理损毁的林木；（2）及时做好灾区春季新造林和补植补造苗调剂工作；（3）搞好受灾林区基础设施的恢复和重建；（4）尽量减少林产品和林农的经济损失；（5）加强野生动物病源疫病的防控；（6）加大对援灾地区贫困林场、苗圃的扶持力度等。2月12日国家林业局公布了“南方雨雪冰冻灾害地区林业科技救灾减灾技术要点”。面对紧急救灾的迫切形势，不仅需要紧急会诊，制定科技救灾方案和技术要点，还要畅通渠道，大力传播科技救灾的信息，重要的是要全方位启动各类适用技术。国内外大量灾例成功的救援实践证明，高科技救灾手段往往依预更完善的高可靠性的保障，但灾害现场条件是极其恶劣的，为此需要适量低技术即手动技术，如自备柴油发电机、手动自发电照明设备等，这些利用传统技术或可再生能源的技术（如太阳能电池、太阳能照明、太阳能手机等）都必须成为所有备灾部门的必用设备，此外还包括大量的人工设备，它们都构成与高科技相对应的日常设备，不可轻视。

 

 

每年的“春运”及“黄金周”已经暴露出各地应急及资源配置上的“软肋”，这是指正常情况，2008年“雪压中国”事件，使20个省（区）的数以千计的各方应急预案“纸上谈兵”了，这究竟是为什么呢？冬雪之寒缘何凝成梗阻之“冰”，关键是在最需要应急的关键时段，应急滞后、应急未及时起作用。春节前，与一位规划界长辈交谈，他直言说，如果引导有效就不该让本身无灾的广州火车站积聚近百万人，政府的反应就是慢了，面对路上的、车上的、城市中的盼望回家过年的滞留者，面对救灾资源的短缺，给中国人真正上了一堂防灾减灾要从基础抓起的课。2007年10月国务院刚公布《国家“十一五”综合减灾规划》其中提到要防御巨灾，2008年南方雪灾算不算巨灾呢？面对巨灾我们有那么多的准备不足及“想不到”，这足以说明对待大城市、大区域及泱泱中国，防灾减灾及综合整体防御才是安全发展之本，强调预案为本虽不错，但绝非万能。中国自2003年“非典”事件后，大力推进了应急预案的国家及地区建设，2008年雪灾暴露出的新问题使应急预案捉襟见肘，之所以应急不能“应急”，之所以应急预案没有执行力，不仅表明综合减灾机制尚不健全，更表明在救灾抢险上不仅储备物资品种单一，关键时刻缺少最急需的设施如无法考虑冰封条件下数十万人上厕所问题，应急备用小型电源及自备取暖热火设备等。2007年国家大力倡导基层应急，现在问题是处处需应急的基层无应急保障，原因是长期以来应急形同虚设，预案是纸上的东西，太缺少基础性常态建设。发达国家及联合国对预警应急系统建设的经验都证明，任何灾害的应急体系有赖于基础性常态防灾减灾建设的协调，只有出于长远的防灾减灾能力建设，才能使预警和避险行为成为现实。面对犹如2005年底印度海啸的巨灾一般，我以为2008年春的冰雪之灾给中国公众乃至各级管理者留下的问题，必须静下心来，认真研究已知及未知的灾害事件，任何寄希望已有预案的作法都将是不可靠且无效的。

 

 

此次雪灾虽启动了科技救灾抗灾措施，但欠周全考虑。据悉，春运期间，广东韶关乳源大桥镇的村民发现，村蓄水池的水突然变成苦咸，喝了后出现发烧、呕吐症状，虽不能确定是融雪剂所致，但至少再次给使用融雪剂敲了警钟。园林部门的设计显示，城市街道村死亡，80%是源于融雪剂。美国每年由氯盐腐蚀破坏环境成本可占GNP的4%，几乎与美国国防开发相等，美国每年用于修复被氯盐融雪剂腐蚀时工程费用超过2000亿美元，是初建费用的4倍。面对雪灾，国家环保总局2月6日发布《关于加强防范应对雨雪冰冻灾害次生环境污染事故的紧急通知》。通知要求，缺水安全是环保应急的重点，防范大量使用融雪剂后可能产生的水环境污染，要大力推进机械和及时人工铲冰的作法。另据第9号《关于加强雨雪冰冻次生灾害防范应对工作的公告》中说，要高度重视次生灾害的发生：（1）防范冰雪融化引发的各类地质灾害；（2）保障受灾群众的饮用水和食品卫生安全，尤其要充分估计部分地区停电停水后引起的垃圾堆积，污水处理厂停止运行后带来的新问题；（3）消除重大基础设施（公路、桥梁、生命线系统、水库堤坝、河道等）安全隐患；（4）各类农林次生灾害的防治等。之所以灾后重建期间开始显现各类次生灾害及其影响，责任在于我们并未在常态的技术法规及应急预案中特别关注次生灾害的危险性，根本在于南方的各类灾害应对机制中几乎没有对冰雪的对策，这种缺位是北方地区应特别警示的，如城市高温高湿致灾不一定总发生在南方，北方地区也难幸免；现代灾害应对的特征是慎言准备充分了，要时刻保持忧患意识。

 

 

2007年11月1日正式施行《突发事件应对法》是在总结了近年来国家应急管理实践的基础上的产物，集中反映了对应急管理的一些规律性认识，进一步明确了政府、公民、社会组织在突发事件应对中的权利、义务和责任。但2008年春的南方雪灾及其一系列灾情扩大化问题，已在多方面问责《突发事件应对法》的作用。灾区乃至全国救灾所显示的需求及紧张氛围都说明，国家需要一种权威和权力，它能够在危难时更有效地调动一切人力，物力来应对灾难，能够采取强有力措施在灾区建立起秩序，以便及时、有效地控制、消除危害。我以为，如果《突发事件应对法》有用，如果有条不紊地执行各省（区）应急预案，中央领导同志就不至于非要几次到达灾区指挥部亲自布置并研究方案。雪灾敦促我们反思的地方很多，但有法不依，执行力差是何原因呢？我不主张国家再设立什么“雪灾法”类的单灾种法规，只是希望抓住雪灾突发事件应对这个案例，反思为什么各省（区）的执行力如此之慢，效率如此之差，2003年中国“非典”灾害扩大化事件的影响仿佛再现。

 

 

此次雪灾的负面作用是多方面的，因此我不赞同在“雪过天晴”的即日便立即说，灾害不会改变中国经济的基本面的论断。毫无疑问，中国在重灾中取得了胜利，但现状的稳定是基本稳定，现在的灾损1000多亿仅仅是局部的、直接损失的，如果纳入综合减灾评论体系其灾害的后滞作用难以估价。之所以要反思不足，旨在未雨绸缪；之所以说综合减灾体制不实，是因为“一案三制”基本上未按应急要求立即派上用场；之所以采用对比分析及联想的方式去透过雪灾看中国可能会发生的类似灾害，是希望国家真正从全国角度去试想，如果再发生我国2003年“非典”、2008年“雪灾”类事件，我们的救灾抢险资源该如何配置，仅仅靠一个国务院应急办及临时指挥部能做到吗？为什么在综合减灾管理体制如此强调的今天，真正部委制及“大部制”的机构不能健全呢？由此次雪灾留下的教训及反思还会再持续，仅从体制上讲为什么我国不能设置综合型国土安全部（委）呢？

 

 

面对2008年春“雪压中国”的种种危机态势，我们必须整理思绪、调整并再审各类应急预案，不仅不应追求应急预案的数量，更要审核其在关键联动环节上的关系。2008年2月4日，笔者与北京减灾协会专家与北京市人民政府水务局共同研讨2008年北京水旱应急对策，我们的焦点集中在三方面：“一案三制”、执行力、公众安全文化教育。具体到此次雪灾的启示及思考，我尤其以为不能忽视三件事，为此我的建议是：

 

 

以雪灾为例，涉及范围如此之多，由任何一个省（区）管、由任何一个部委协调管理都有问题，凡灾必由总理亲自出面确实不对也不好，因此应借鉴发达国家的作法，在强化综合减灾的同时，设立统一的综合减灾管理部，如称“国土应急安全部”。中国目前正大力推进“大部委制改革”思路，适时改革现行的突发事件应急体制。具体建议，可在国务院应急力的基础上改组为国家“国土应急安全部”，使协调性体制变为实体性应急安全统一指挥机构，无论发生何灾、不论发生在何地，统一由该部在国务院指导下布置应急救灾抢险活动，提高工作效率。同时，也呼吁全国人大及全国政协在新一届的各工作委员会设置上考虑名称的调整与变更。如现有的“人口—资源—环境”委员会，可否更名为“人口—资源—安全”委员会，“安全”二字的加入不是形式上的，而是可持续发展观内容的完善及充实，更将体现一种切合当前防灾减灾形势的整体安全观。

 

 

自2001年“9·11”事件后，中国学者提出“安全奥运观”，得到中央各级领导的认同，奥组委及北京市都在大力推进安全奥运建设。值得注意的是，现行举措中过于将重点集中在奥运会期间恐怖及袭击上，而对于客观出现的极端的灾害事件、重特大事故却重视不够，“雪灾”留给北京奥运的最多联想及启示是，必须不能按常规去思考安全奥运的保障问题，面对非武力及恐怖类奥运突发事件，绝不是军警出动就能奏效的，因此不易提倡所谓用“奥运安保”实现“安全奥运”的说法，必须代之以整体的“安全奥运观”。我以为有三方面工作应强化，否则难说，“安全奥运”准备好了。

 

（1）必须加强“安全奥运”建设的思想准备，即告知公众威胁和可能导致威胁的奥运会风险源，尤其要进行多灾种及最大危险状态分析。让公众知情，懂得防灾减灾自护自救规律，这相当于“预警与监测”技术已经掌握在公众手中；对于各级管理者及奥运相关安全的执行者要进行“大安全”的奥运风险教育，使他们尽快从单一方面的“奥运安保”中走出来，全面建立认知传统安全及非传统安全、综合安全风险的意识。按此思路奥运安全的领导意识及市民意识才能到位，否则就不会获得与国际接轨的奥林匹克现代安全的精神。

 

（2）必须加强“安全奥运”建设的组织准备，即按目前明示的北京市应急委及奥组委的安全职能，很难设想一旦发生奥运会期间的“不测”，指挥系统能很好协调、能步调一致、能实施有序而高效的管理。这再一次启示我们一个最根本的事，即必须建立安全奥运的法规保障体系。早在2003年北京减灾协会已启动编研工作，本人曾多次建立国家减灾基本法及北京市相关条例的编研，2005年12月经过一年多的努力，北京市人大法制办立项的“北京市防灾减灾立法研究”及《北京市减灾条例》（专家建议稿）已通过专家评审，但十分遗憾的是，该研究成果至今未能应用及再评估。建议在此条例建议稿及国家《突发事件应对法》等的基础上改写成《北京安全奥运条例》。其条款要点是，要以协调各方管理职责与义务为中心，重在解决并规范新安全观的理念。

 

（3）必须加强“安全奥运”建设的行动准备，即已连续多年声势浩大的奥运文化宣传仅注重一般礼仪和文明，但殊不知忽略安全文化内涵保证的文明，并非完整的文明。要教育各层人士安全是公共规则，北京市民人人要争做安全的榜样，奥运会时应急准备及领导编制重要，但奥运前的安全预防准备更为重要。如对志愿者队伍教育不能仅仅是一般的奥运服务，评价一个志愿者最重要的不仅仅是英语水平及基本技能，更要看他是否也能成为安全奥运宣传员、成为身体力行的安全志愿，绝大多数志愿者要先成为应急救援队伍的重要部分。

 

 

纵观世界其它国家的灾害或巨灾管理，保险业的参与是必不可少的，即应对巨灾的科学系统应从灾后抗灾救灾为主转变为巨灾风险管理为主，在这方面保险减灾的作用就十分明显。由于巨灾的风险管理不是某个行业就可独立完成的，它属一个多行业参与，多层次的大系统，所以保险减灾业要向社会承诺其改造社会责任的计划及步骤，并抓住时机在公众中普及灾害文化、巨灾文化及保险文化教育，在不断提高各级政府保险减灾责任的同时，使全社会国民减灾保险意识有个根本性提高。建议在此基础上，深入研究如何利用灾害风险图及相关政策限制高风险区的发展，找出各行各业的脆弱承灾体。在这方面发挥保险业的作用，提高灾害安全设施水平的能力。2008年雪灾，宝鸡市供电局由于实施了“带负荷融化电路覆冰技术”，大大降低了承灾体的脆弱性，使整个系统的界电线路安然无恙。如果这些电网又是保险标的，保险公司可以推动其相互间的交流，这将是通过保险减灾促进灾害经济可持续发展的良策，更是中国应大力发展的希望产业。

 

(作者系中国灾害防御协会副秘书长)