2007年10月28日全国人大十届常委会通过的《中华人民共和国城乡规划法》对城乡规划中的应急预防和准备做出要求。如第十七条中明确规定，防灾减灾是城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。2007年12月初建设部发出通知强化落实事故和灾害信息报道制度；12月28日，全国建设工作会议上明确了2008年全国城乡建设工作九大任务，任务之七即为要保证工程质量和城市运行安全，这些都表明加强城市总体防灾减灾规划编制及研究的必要，这是促进中国区域协调发展必须解决的关键问题。本文试从三方面做出分析。

 

 

2007年12月3日，2007年联合国气候变化大会在印尼巴厘岛开幕，正视极端气候成常态与人类活动的因果关系成为会议热点，现在人类如果跑不过气候变暖的速度，跑不过冰山融化的速度，跑不过海水上升的速度，前景将十分悲剧。据联合国统计，20世纪90年代的10年间，已有20多万人死于突发灾难，财产损失数千亿美元。在中国近30年来沿海海平面平均总体上升9厘米，其中上升最快的是天津渤海竟达近20厘米。所以，科学家们一再警告，人类面对的“怪年份”会增多，各种“灾事”反常的状态会变为“常态”，这种断言绝非危言耸听。请看：

 

1． 美国内华达州运河决堤。2008年元月连续多日的暴风雪在美国西部成灾，1月5日暴雨和洪水肆虐，多条高速公路被迫封闭。内华达州一条运河当天发生溃堤，数万人被洪水围困。加州中部以北地区近44万电力用户被迫断电，涉及从加州中部到俄勒冈州、华盛顿州等地，洛杉矶市也有近1万户家庭断电。法新社援引美国太平洋天然气和电气公司一名发言人的话说，北加州共有61.5万个家庭和商业用户供电中断。加州高速公路巡逻局说，暴雪封路事故频发数百起。内华达山地积雪严重，部分地区雪深达1.5米，气象部门向中部山区的城镇发出雪崩警告。国家气象局预测，当地一些高海拔地区降雪量会高达3米。连接内华达州和北加州的第80号高速公路也被迫封闭，当地红十字会搭起一个有数百张座位的临时避风所，向困在路上的司机提供应急救助。应该说，在这次“灾事”中尚没有报道美国受灾城市在防暴雪应急预案上的对策，也没有过分张扬他们城市防灾规划的作用及影响力，但相反我们看到自然灾害直接给城市带来的威胁是生命线系统（指供电）受损严重，它再一次说明极端气象条件下对城市安全状态的负面作用。城市防灾规划的作用，不仅要充分注意到这些问题，还要从事故及灾害的最大危险及趋势入手，展开深入的分析，使防灾规划真正成为“预防为主”的备灾能力基础。

 

2． 乌鲁木齐无情火灾，拷问城市防灾规划。2008年1月2日20时左右，乌鲁木齐市德汇国际广场发生火灾，历经68小时的扑救，直到货物被完全烧光，大火才熄灭。究竟是什么导致一场大火连烧68小时才被扑灭。据悉火灾源于在1楼车道上某经营扫帚和拖把的摊位一堆扫帚着火。这场大火，之所以难以扑灭，至少有四个原因：⑴现场复杂，易燃可燃物多。2003年底开业的德江国际广场位于乌鲁木齐钱塘江路口，建筑包括地下一层和地上12层，总建筑面积10万㎡，大楼过火面积为6.5万㎡，涉及经营商户1046家，造成商户8亿元人民币损失；⑵零下20多度的低温冻裂了消防设备，同时水洒在地上后立即结冰，地面滑影响了消防灭火的战斗力。据1月2日21时消防官兵的反映，消防车上的许多部件都冻裂了，由于水泵冻裂、水炮冻结使消防救援困难重重；⑶消防栓内没水、消防通道被占都导致了救火的延迟。据调查，德江国际广场一期商业楼中的消防水枪根本喷不出较大的水，而二期的水枪索性就喷不出水来，再加上走廊中刮着3、4级东南风，火势便迅速蔓延；2007年6月由于拆迁的需要，德汇集团在国际广场二期和三期商业楼之间的一楼消防通道走廊及一期商业楼房违章建起10家临时摊位，尽管消防大检查要求拆除，但事实上仅拆了30户，还有近60家未拆，它们成为这次消防通道受阻的障碍之一；⑷ 当地的云梯救援只能达到54米，对高层建筑消防显示力不从心。如果真是如此，那么为什么在建设高层及超高层时没有必要的综合安全论证呢？没有能力救援，那么就侥幸通过建设高层建筑的规划设计案。

 

2008年1月2日的大火，乌鲁木齐出动消防车84辆，洒水车、挖掘机等车辆100辆，出动消防官兵1000多人，面对废墟给我们留下什么启示，我们不仅要追问乌市这“四星级市场”是如何通过安全检查的？为什么我们的消防能力还如此脆弱，消防设备的良好运行为什么不是全寿命期的，冬季不好用了，这是可以说的原因吗？我不同意有的媒体记者的话，1月2日大火暴露了乌市市民消防意识淡薄。那我要问，淡薄的仅仅是消防意识吗？城市总体的安全防灾减灾意识又何止乌鲁木齐市薄弱呢？应反思的是我国城市管理者，应强化的是城市化建设必须备足以城市综合减灾规划为主的防灾设防。

 

3． 韩国利川“1·7”大火的警示。2008年1月7日，韩国利川市一处新建冷冻仓库发生的爆炸并引发大火，造成包括12名中国公民在内的40人死亡，另有10人重伤。韩国《东亚日报》承认，“没有做好预防火灾的准备，就让如此多的工人从事高危焊接工作，这完全是不重视安全而造成的‘人祸’，其中业主和工程监管者对安全的麻木不仁是导致伤亡惨重的主因。”韩国是大型火灾多发国家，据统计自1971年65人遇难的首尔大燕阁饭店大火灾以来，该国已发生大火灾13次，其中2003年2月18日大邱地铁火灾造成51人死亡，138人受伤和59人失踪。韩国《朝鲜日报》的评论也说：“造成人员无谓牺牲的国家，仅靠经济规模的扩大是无法发展成为先进国家的”。从城市安全设计出发，不仅作业冷库易燃物多，事故逃生也仅留两个出口。消防当局推测，未能逃出的工人可能因吸入剧毒气体后昏迷。事发仓库于2007年7月动工，11月竣工，仓库地下面积有2万㎡，分成6个区域，因只有2个出口，导致被困在地下的工人难以找到出口。韩国利川冷库事故灾害警示我国城市的地方很多，不仅有城市仓储的安全，也有城市仓储运输的安全；不仅有显现出的灾情，也应有城市隐藏的灾情，重要的是城市科技与管理者的安全减灾意识不要被城市现代化发展的大好形势所掩盖，我们的预防为先的“安全意识”不能被窒息。

 

 

2007年12月国家安监总局、中国气象局、国家海洋局、国家林业局、中国地震局、国家防汛抗旱总指挥部办公室联合发出通知，六部门要建立自然灾害预警机制，强化各部门间的信息沟通和协调联动，全面提高事故灾难的防范和处置能力。对于这样一个体现自然灾害与人为灾害一起抓的作法是应大力倡导的，但另一方面我也认为，既然国务院已有了应急办，民政部还有国家减灾委员会，那么为什么这综合减灾事宜没有综合管理部门呢？不仅2007年，乃至更长时间，综合灾情在城市频发，城市已成为所有灾害的承载体，为什么城市不能从灾情的因果出发，去探讨更根本的防灾减灾规律呢？从此种意义出发，我以为必须强化综合减灾建设在城市及其主管单位的落实，不如此，我们长期探讨的体制与机制建设将无法实现。一个城市的外在形象固然重要，但内在品质的培育更加必要，城市运行的危机管理不仅为城市每个人打造着一份平安，更为城市内在品质塑造着难得的安全能力。对于城市安危，我们反对的是仅仅抓应急建设，这样势必造成等燃起了大火，才想到要科学合理地配置消防栓。

 

抓城市综合减灾建设，首要的是对灾情要保持清醒头脑，不可因数字下降或上升而大喜或大悲。据最新统计，截止2007年底，我国汽车驾驶人超1亿，全国机动车近1.6亿辆，私人轿车超1500万辆。2007年道路交通事故减少5万起，死亡人数减少7800人，一次死亡10人以上特大事故减少12起。但在事故有所控制的好背景的同时，也应看到我国道路交通事故万车死亡率仍为5.1，这个数据远远高出发达国家万车死亡率平均0.5的指标。同样，2007年12月，零点研究咨询公司发布的《2007零点中国公众城市宜居指数研究报告》称：中国城市居民安全感已较2006年上升了6个百分点。但同时，我们必须看到，过去的城市规模及产业布局留下了许多安全隐患，如老城区安全间距不足，消防设施缺乏，居住区、商业区、工业区安全区划没有合理布局等，都为现代化的城市提出挑战。虽从形式上城市应急避险联动在各方面开始落实，但城市基础设施排查隐患还历史欠帐过多；城市重大危险源虽由辨识走向重点监管已经起步，但事故隐患远未进入控制域中；护佑家园的避难场所及安全社区有了不少进展，但不乏有形式的项目和名不符实的内容。以煤炭资源丰富的山西大同市为例，在为国家提供大量优质煤的同时，也形成了空前严重的采空区。全市446处地质灾害点，有一半是地面塌陷区。2003～2004年该市共发生地灾25起，近年来日趋严重，如2003年10月28日采空塌陷导致该市云店公路海龙大桥垮塌、桥北路段下陷并发生3处大面积塌陷，面积大至2520平方米、3000平方米和1.92万平方米，最大下陷量为1.7米左右。这无疑对城市安全减灾规划提出一系列应建议的内容，这无疑应将防御性对策视为矿业城市建设的第一要务。它对城市管理者的启发是，面对城市灾情的频发及规律的不一致性，极有必要对城市灾害做一次全面的“排查”，其工作要点是必须对城市关键环节如生命线系统进行全面“体检”，如2007年11月福建省已提出对城市重大基础设施强化盘查事项，特别针对设计储气容积大于1000立方米的液化石油气储气设施予以系统“体检”等。

 

城市的多种灾害中，往往气象灾害是诱发的源头，所以关注并能提高气象灾害的准确预报十分重要。实践中，大家的感受是如果能让预警信息比灾害跑得更快，城市的安全就有保障。在北京、上海、广州等城市有气象突发事件显示塔，可以及时发布新的预警信息，如果能在公交、火车、出租车等交通工具上也能看到，或听到突发灾情信息将有助于灾情的降低，更进一步要考虑到学校、医院、车站、码头等场所的相应预警信息的接受。如自2007年11月～2008年1月中旬大雾和霾，成为中国城市和交通的“重灾”，虽然有专家称，1952年12月伦敦大雾灾难在我国重演可能性不大，但雾和霾对人们身心的危害已不再支持上述说法。1952年12月，英国伦敦大雾持续四天之后，几天内硬夺去4700人性命，以后两天内又相继死亡8000人，这是历史上由大雾引起的大气污染给人类带来的严重灾难，从此种意义上没有必要将我国的雾霾天气的危害说得太轻！雾的预报属世界性难题，但大雾天气也是可以通过人工手段干预的。必须指出，大雾除对城市交通造成影响外，还给电力系统造成直接危害。由于湿度很大，瓷瓶绝缘性能下降，电线短路现象时常发生，造成高压线瓷瓶发生“频闪”现象。为此，气象保障电网安全运行起到十分重要作用。2007年3月1日～5日，我国北方出现大范围的雨雪天气，其中，东北及山东等地出现1951年有气象记录以来历史同期最强的暴风雪天气；山东渤海湾、莱州湾出现自1969年以来最强的一次风暴潮过程。对此，气象部门本着综合减灾的思路，提前10天对此次天气过程予以预测，提前7天发出预报，提前3天发布预警，并即时传递给城市系统及电网公司，不仅保障了城市安危，还最大限度地保障了电网的安全运行。这就是综合减灾的作用力。

 

1．政府已落实综合减灾规划的大思路

 

2008年1月3日，国务院安委会发布了一号文件《关于切实做好防范自然灾害引发事故灾难的通知》，这是一份从根本上体现综合减灾总思路的政府令。更具体的步骤是：

 

2008年1月1日，国家安监总局便印发“2008年工作要点”，强调“建立健全自然灾害预报、预警、预防和应急救援体系，落实防洪、防汛、防坍塌、防泥石流等隐患点的除险加固，防范自然灾害引发事故”。由国家主管安全生产的部门发出的涉及综合减灾的条文体现了一种大安全的观念，体现了对城市安全的关注；

 

2008年1月2日，国家安监总局全国安全生产视频会上，启动了安全生产的“隐患治理年”，李毅中局长特别强调面向综合减灾的具体事项：各地安监机构要在调查了解、切实掌握生产经营单位外部环境、自然灾害隐患的基础上，主动向地方政府提出意见和建议，制定并落实冬春季河道、堤坝、水库、路桥涵洞、山体边坡等隐患点的除险加固项目；

 

2008年1月3日，国务院安委会的上述一号文件更明确了防范因自然灾害引发事故的发现问题、限期整改的时间表和内容。多部门通力合作本身，正是对综合减灾工作的推进，而建设主管部门的城市化安全建设恰应从上述思路中得到启发：抓城市综合减灾管理离不开方方面面的大协作。

 

2．城市安全发展离不开到位的安全规划

 

现实中，无论是新城规划还是旧城改造，无论是城市总体规划，还是单项详细规划，城市发展必须考虑功能区合理布局、承载力有度，才能解决城市和谐建设并向高层次发展。要看到现有城市规划中并非没有问题（指不少大中城市的新规划），其中城市规划中防灾意识薄弱及防灾规划欠深入，缺少特点及可操作性就是主要的缺陷和问题。迄今，城市中已有大批危险企业搬迁，它开始宣告中国城乡“二元结构”时代的结束，但城市为了寻求更好的发展，愈来愈提出了对安全“蓝本”的需求，在这方面城市安全规划起到城市安全发展“催化剂”的作用。如2007年8月，位于上海松江区柳港镇柳港工业区的上海生农生化制品有限公司要停产搬迁，按照2007年开始实施的《上海市危险化学品生产储存企业合理布局规划调整方案》，包括该厂在内的7家位于黄浦江上游水源保护区内的化工企业被列入2007～2008年搬迁名单中；2007年我国还发生了一些由于规划不合理，导致企业付出沉重代价的事，国家环保总局叫停了北京市海淀区六里屯垃圾焚烧发电项目、厦门市海沧对二甲苯（px）项目、受理了上海市磁悬浮列车项目的环境影响报告书。上述三个项目均属城市重大规划建设项目，叫停一事无论对企业、对社会、对城市安全发展影响巨大，它们从一定意义上也体现了应倡导的建设项目不可行论证的安全否决机制。

 

城市科技园区的化工园区发展已成为一些城市的方向，以安全规划为指导将从根本上既有利于建设，又有利于安全发展目标的实现。统计表明，迄今我国拥有省级以上化工园区百余处，由于其多为化工石化企业，生产、储备、使用、运输着大量易燃、易爆、有毒的危险化学品，且园区内重大危险源数量多，一旦发生火灾、爆炸或化学品泄漏扩散事故、极易借助气象条件造成大面积扩展，从而造成群死群伤事故，同时很可能引发灾难性的多米诺事故连锁效应。以化工园区安全规划要达的目标是：根据保障安全生产的需要，对园区的经济社会活动提出约束要求，建立合理高效的安全生产与安全生活管理，提高园区应急管理的能力；根据城市经济社会发展需要对安全越来越高的需求，对安全的保障和设施建设做出长远的安排与部署，从而确立长远的安全目标。国外有效的安全规划主要基于如下三个方法：⑴基于后果的方法，其指导思想是如果现有的保护措施能够充分保护人群免受最坏事故的影响，那么也能够充分保护人群避免受任何较轻事故的影响，也称“最坏假想事故情景”方法；⑵基于风险的方法，使用个人风险和社会风险两种标准作为判定的依据，社会风险是对个人风险标准的补充，是为保护公众免受大规模事故的影响而建立的；⑶基于安全距离的方法，为便于操作，建立了与工业活动类型相对应的安全距离表，每一类推荐一个安全距离。其具体数值主要通过历史数据、类似装置的操作经验、粗略的后果评估或专家判断得到，有一定的局限性和危害。

 

我国现采用的化工园区安全规划的基本程序是：⑴ 资料的调研，包括园区平面布置、人口与自然条件、危险源状况、园区脆弱性目标、应急能力及园区应急管理等；⑵ 园区风险源危险因素分析，即在资料收集基础上，分析确定化工园区内各危险源；⑶ 风险源事故后果及对周边影响评价如确定事故的影响范围、项目的相互影响及对周边环境的影响，在自然条件如地震、地质灾害、台风、洪涝等资料收集的基础上，对自然条件对园区项目影响的评估；⑷ 园区的区域性定量分析，它依据园区整体性的个人安全风险等直线分布，以及整体性的社会安全风险容量曲线为安全规划的依据，做出预测性评估；⑸ 给出安全规划为中心的安全应急管理的决策建议，同时根据园区现有应急能力，给出包括重大事故应急救援工作机制设计、应急组织机构及职责设计、各应急部门的应急标准运行程序等。

 

3．城市综合减灾规划编制框架

 

城市综合减灾规划是建立在单灾种之上的综合规划，其总体布局也必然包括单灾种的规划布局，现以2007中国防灾减灾部长论坛的观点及规划目标为例，展示单灾种对综合减灾的规划支持。以防震减灾全国布局为例，至少涉及环渤海及首都圈、长江三角洲、东南（南部）沿海、南北地震带、南北天山区，还包括黄河中山游流域重点监视防御区等；再如国家气象防灾减灾规划为例，未来五年的目标是：初步建成结构完善、功能先进；软硬结合、以防为主；政府领导、部门协作；配合有力、保障到位的气象防灾减灾体系；国家“十一五”防汛抗旱目标是，到2010年，水旱灾害损失率（水旱灾害造成直接经济损失量的期望值占同期GDP的比重）由现状分别降低至1.0％以下。在防汛抗旱管理目标上，到2010年完成全国防洪区划，基本完成全国主要江河洪水风险图，在主要江河流域和区域初步建立洪水管理制度，在重点防洪城市的水文报汛和报警预报系统建设的同时，健全防洪抗旱预案，全面提高水旱灾害防御能力等。基于此提出如下综合减灾规划框架：

 

⑴ 针对城市、城区、社区及工程系统等不同层次，综合考虑城市用地、生命线系统、防灾设施、重大危险源等各类承载体的综合防灾要求。

 

⑵ 城市综合减灾目标应与城市建设的总体目标相适应，坚持预、测、防、抗、救相结合的指导思想，贯彻平灾结合、突出重点的原则，使常态规划与应急预案一起抓。

 

⑶ 以安全减灾及综合系统作为规划编制的约束力。编制城市总体规划的基本出发点在于明确城市在区域中的地位与分工即城市定位和发展战略问题，这两方面决定了城市的产业发展方向和城市的空间布局结构。所以用安全减灾及综合系统论指导下的规划编制要分析规划对象的安全现状与影响因子；分层次、多角度论证规划对象不同的发展方向及对安全的影响等。具体讲，要重视灾前预防、对灾中应急和灾后重建的衔接工作进行周密安排；防灾工程设施的改进、城市综合防灾能力的评估及完备城市防灾空间的构建等。由于城市是一个复杂多维的巨系统，而城市防灾减灾的综合系统更增加了城市的动态性，因此有必要引入生物免疫系统的优良特性去解释城市综合安全问题即要开展对城市重大危险源的免疫机制研究；要重点构建城市重大危险源控制网络应急模型；要更好地管理城市重大危险源，最大限度地降低城市的危险度等。

 

2007年经四次修订的韩国《灾难及安全管理基本法》在强调“快速反应”的同时，特别强调各部门协调配合、救护援助体系形成合力、灾难与安全信息一元化的综合减灾预防管理模式。该法还特别规定了规划管理与全民意识提高的特别作用。我以为，它对我国城市综合减灾规划编制与研究的重大意义和启发是，要进一步强化规划编制所需的基础资料建设，它们主要是：城市数字地图（如全市的1:1万，重点地区1:5万）含市级重点灾害调查及风险数字地图，全市应急物资保障分布数字地图等；建设城市危险源分布数据库如城市自然灾害、人为灾害、公共卫生事件、社会灾害四大类危机态下的城市生命线系统（燃气、热力、供水、排水、电力供应与通讯等）的设施、火灾重点监控点、病险水库、城市病险道路及工程、放射源管理等；建设城市综合监测预警体系，监测是预警应急的基础，加强突发事件监测是建立预警、应急机制的关键手段等。

 

城市综合减灾规划的若干目标中最为核心的是实现防灾空间计划和设计指导即必须合理构建出城市安全的各类空间。如从城市综合减灾应急救援的组织行为入手，其空间构成有：指挥空间、紧急交通空间、疏散避难空间、救护医疗空间、物质备份空间、人力资源储备空间等。以交通路网灾事的疏散避难空间规划为例，它指发生事故灾害时，能够及时疏散人群并为公众提供避难场所的空间。以江苏省城市近年来多次发生路网灾事为例，动辄数千甚至上万人被迫转移。根据灾后不同避难阶段空间需求关系可将避难场所分为应急避难场所、临时避难场所、临时收容场所等。疏散避难空间的建构上尤其要注意：⑴倾听环保、安监、气象、卫生、消防、武警等专家的建议；⑵迅速得到当地政府的支持，采取必要的卫生与环卫措施，防止瘟疫传播；⑶快速准确制定危险区域半径，关闭所有可能导致火灾、爆炸的危险源；⑷特别注意极端气象条件的产生，注意风向及雷暴情况；⑸注意疏散引导，防止盲目疏散错误及失当慌乱行为等。总之，要以“空间换时间”的理念，将防救灾空间场域建构成一种可靠的思维向度，使安全减灾系统有效地为城市防灾规划服务。

 

(作者系中国灾害防御协会副秘书长、北京市人民政府专家顾问、第29届奥组委安全顾问)