国家发展和改革委员会在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（下文简称《纲要》）中，对于我国区域发展问题，在继续实施现有的西中东部战略，东北等老工业基地战略，革命老区、民族地区、边疆地区战略的基础上，进一步提出“主体功能区”概念。国家发改委是这样概述“主体功能区”的思想的：

 

“根据资源环境承载能力，现有开发密度和发展潜力，统筹考虑我国未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区，按主体功能区定位调整完善区域政策和绩效评价，规划空间开发秩序，形成合理的空间开发结构”。

 

应当说，《纲要》对我国现时区域发展中的问题的认识是清晰的、准确的，对我国区域发展方向和区域政策进行调整的愿望也是正确的，值得赞赏的。问题在于《纲要》提出的“主体功能区”概念，在于这一概念的内涵及其话语体系的逻辑性。这些能否确保对我国区域开发方向和区域政策进行成功调整，是令人质疑的。

 

为方便讨论，首先将《纲要》对“主体功能区”的说明，按“开发类型”、“现状特点”、“内容”、“目标”，分类归纳于表1。

 

根据表1，下面依次列陈对“主体功能区”概念、分类、内容以及不同功能区之间相互关系的质疑。

 

表1 关于“主体功能区”概念的概述

开发区类型	现状特点	内容	目标
优化 开发区	-     国土开发密度已经较高 -     资源环境承载能力开始减弱	-     要改变大量占用土地，大量消耗资源和大量排放污染，实现经济快速增长的模式 -     把提高增长质量和效益放在首位 -     提升参与全球分工和竞争的层次	-     继续成为带动我国经济的龙头； -     继续成为我国参与经济全球化的主体区域
重点 开发区	-     资源环境承载能力较强 -     经济和人口集聚条件较好	-     充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化 -     承接优化开发区的产业转移 -     承接限制开发区和禁止开发区的人口转移	-     逐步成为全国经济发展和人口集聚的重要载体
限制 开发区	-     资源环境承载能力较弱 -     大规模集聚经济和人口条件不够好 -     关系全国或较大区域生态安全	-     保护优先，适度开发，点状发展 -     因地制宜发展资源环境可承载的特色产业 -     加强生态修复和环境保护 -     引导超载人口逐步有序转移	-     逐步成为全国和区域性的重要生态功能区
禁止 开发区	依法设立的各类自然保护区：国家级自然保护区，世界文化自然遗产，国家重点风景名胜区，国家森林公园，国家地质公园	-     依照法律法规规定和相关规划实行强制性保护 -     控制人为因素对自然生态的干扰 -     严禁不符合主体功能定位的开发活动	（尚缺）

质疑一：以“主体功能”进行国土区域分类的恰当性

 

以“主体功能”对国土开发进行区域分类，实质混淆了“国土分区”与“土地利用规划”概念。它们是两个不同的概念。土地利用规划基本是项目水平的，其空间尺度小，因而可以以项目给土地功能定位。但国土分区则不同。这里的“区”的空间尺度大得多，中国的一“省”相当于国外一“国”，一“县”相当于国外一“省”。这样的“区”的功能，不仅有经济层面，同时有社会层面。即使就经济功能而言，也不是单一项目的功能，而是多行业、多项目的总体功能。更为重要的是，这样的“区”的功能，是不断发展着的，随内外部条件而变化的，甚至是阶跃式、跨越式变化的。因此，国土分区多不以功能目标命名，而是以其现状特征命名，如：我国的“东、中、西”分区，“老、少（数民族）、边、穷”分区等；国际层面的“发达国家”、“发展中国家”、“七十七国集团”等。这样做的好处是，既突出现实状况的一致性或相似性，又允许功能目标和发展前景的多选择性和多可能性。国际政经界和学术界，很少见到以功能目标对国家或国内地区进行分类的。历史上仅有的案例发生在计划经济体制。上世纪中业，苏联在提高效益的名义下，要求社会主义阵营国家按各自“优长”进行分工。我国拒绝了。历史证明，这样的分工对各国的经济、社会、乃至政治发展并不有利。在我国“大跃进”期间，也曾将全国分为“协作区”，实践不能证明是成功的。因此，以“主体功能”进行国土分区的恰当性，值得质疑。

 

质疑二：以“优化”、“重点”、“限制”、“禁止”进行功能区定位的恰当性

 

《纲要》以“优化开发”、“重点开发”、“限制开发”、“禁止开发”作为“主体功能区”的四种类型。问题在于，“优化”、“重点”、“限制”、“禁止”这四个词不是互质的，它们之间完全能够也应当相容。事实是：

 

⑴“优化区”可以成为“重点区”。按《纲要》的说法，“优化区”应作为“我国经济的龙头”与“参与全球竞争的主体”，这能不是我国经济的重点吗？

 

⑵“重点区”、“限制区”、“禁止区”中的开发也是需要“优化”的。它们如不优化，则意味着无视发展质量，无视发展成本的有效性，无视发展的社会外部性问题。这些显然是不对的。

 

⑶在“优化区”和“重点区”中，同样肯定会有被“限制”和“禁止”的项目。如因资源或环境原因而受限制与禁止。

 

此外，“限制开发区”与“禁止开发区”这一措辞是有问题的。所谓“限制”和“禁止”应是项目层次的，而不能是整个地区发展层次。整个地区仍要发展，仍会有开发，当然是以它们独特且科学的方式进行。笼统地称之为“限制开发区”与“禁止开发区”，将不能清晰表达这两类地区的项目开发层次与地区发展层次的差异。

 

可见，《纲要》用不能互质且涵义含混的术语给功能区冠名，只能造成“主体功能区”定位的混乱。

 

质疑三：各主体功能区的开发内容的恰当性

 

《纲要》针对不同的主体功能区提出的开发内容，问题更多。其中。有的提法既不利于促进地区发展的质量，又会束缚区域对发展路径和前景的选择多样性；有的提法会对区域发展造成误导；有的提法有违我国的区域发展实践；有的提法有违我国资源保护法规。

 

⑴ 不利于促进区域发展质量，束缚区域对发展路径和前景的选择

 

论据有三。①《纲要》中“优化区”的开发内容同样适合“重点区”，并且在一定程度上也适合“限制区”，甚至“禁止区”（在遗产产业层面）。如将这些内容仅仅局限于“优化区”，会对其他区的发展质量不利。②《纲要》将“承接优化开发区的产业转移”作为“重点区”的主要经济内容，这恐怕有失偏颇，并将束缚和妨碍“重点区”对发展路径和前景的选择多样性。③对于“禁止区”，只谈“禁止”不谈“开发”，不妥。其结果是禁而不止，终成乱开发。国内外实践均表明，在自然保护地和文化遗产地，可以发展遗产产业（如遗产旅游）和生物种质业等非耗用型资源利用产业和项目。它们有着很高的品质和质量要求。它们的开发和发展不仅对保护事业是重要的，而且会参与国际竞争。

 

⑵ 对区域发展造成误导

 

《纲要》认为，优化区“资源环境承载能力开始减弱”，重点区“资源环境承载能力较强”，因此，优化区应“改变大量占用土地，大量消耗资源和大量排放污染，实现经济快速增长的模式”，同时要求重点区应“承接优化开发区的产业转移”。这样的表述会使人认为：优化区的资源消耗型、污染型产业应向重点区转移。果如此，这将是一个误导。由于我国的环境地理特征，东部地区的重化工产业不宜向中西部转移。如果转移，将意味着污染源向上风方向和河流上游转移，其影响将是更大的灾害性的。因此，鉴于资源可获得性与污染排放条件等地理区位限制，东部地区的重化工产业，主要不是西迁，而是就地提升其环境保护技术和资源利用技术的档次，进而构成循环经济。可见，产业转移的提法，应极为慎重。

 

⑶ 有违我国的区域发展实践

 

《纲要》认为，重点区“经济和人口集聚条件较好”，应当“承接限制开发区和禁止开发区的人口转移”。这样的提法，既有违我国改革开放以来的实践，又有违国际移民现象共识。移民行动取决于两大基本因素。一是移民者意愿；二是移入地区的接纳意愿与能力。国内外移民现象的共性是：移民总是向着发达地区，发达国家。那里既符合移入者意愿，又有接纳者的需求。移入区的接纳能力，不是简单地以“资源环境承载能力”所能测算的。所谓“承载能力开始减弱”是相对一定的生产方式和生活方式而言的。对这些方式进行恰当变更，会创造新的承载能力和承载空间。这应是移民动力学的基本共识。因此，《纲要》对人口转移问题，应有更为完善、准确的提法。

 

⑷ 有违我国资源保护法规

 

《纲要》将“禁止区”定义为“依法设立的各类自然保护区”，并以各类“国家级保护区”例举。在其后的《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》中又增加了“省级各类自然文化保护区”。

 

然而，众所周知，我国的文物保护与自然保护是国–省–县（市）三级体制。显然，《纲要》将县市级保护单位置于“禁止区”之外。但是县市级保护单位的价值未必低于省级和国家级。可以肯定，随着人类对文化和自然遗产的价值认识不断深化，保护范围会不断扩展的。未来的省级和国家级保护区大多会从现在的县市级保护区中产生。因此，《纲要》对“禁止区”的界定，与我国的相关保护法规有抵触，是不妥的。最恰当的做法应当是，将“禁止区”定义为“国家设置的所有保护区、保护单位，以及获得国家认可与登录的文化和自然遗产资源”。还应注意，《纲要》对保护区的术语使用是不规范的、不科学的。在国际学术界，“自然保护区、文化遗产地、风景名胜区、森林公园、地质公园”不能统称为“自然保护区”，但可统称为“文化和自然遗产地”。“文化和自然遗产”不能简称为“自然文化遗产”，前者是我国作为缔约国对《保护世界文化和自然遗产公约》（Convention Concerning the Protection of World Cultural and Natural Heritage，1972）的规范译名。因此，我国政府文件中的“自然文化保护区”应改为“自然和文化遗产保护区”。

 

质疑四：各主体功能区之间的关系的恰当性

 

《纲要》对功能区之间的相互关系，主要是从资源环境约束角度，考虑产业转移和人口转移。这样的处理是不全面的，并且如前所说，有些是不妥的。它们之间的相互关系应有更为广阔的思考，首要的应从投资和智力角度思考。应鼓励“优化区”企业在后三区中投资开发最适合那里资源条件、并具有国内外竞争优势的产业，同时实现相关智力和人才向那些地区的转移。这也为向那些地区移民创造了较好的生活和生产条件。因此，《纲要》对功能区之间的关系，应有更为全面和恰当的考虑。

 

 

根据以上分析，可以对“主体功能区”概念的受质疑部分，概括三点结论：

 

1.《纲要》提出的“主体功能区”概念不是基于市场经济思维，而是沿袭过去的计划经济思维，它不利于不同地区对发展路径和前景的多样性选择。

 

2.《纲要》中各“主体功能区”的名称在语词逻辑上是含混的，不确切的。

 

3.《纲要》提出的“主体功能区”的开发内容，未能正确反映我国改革开放以来在经济、人口、资源、环境以及区域科学领域的经验教训。

 

本文建议，放弃“主体功能区”概念，保留《纲要》中对我国区域经济和社会发展的新情况、新问题的基本认识，并以这些新情况、新问题的共性特征为依据，提出一个新的国土分区框架，即：

 

* 将“优化开发区”改为“相对发达区”；

 

* 将“重点开发区”改为“发展中地区”；

 

* 将“限制开发区”改为“自然生态功能区”；

 

* 将“禁止开发区”改为“遗产保护区”。

 

现对上述框架稍加说明：

 

1.“相对发达区”与“发展中地区”是沿用国际上关于经济社会发展格局的分类，即基于发展水平的分类。之所以称“相对发达区”而不称“发达地区”，是表示它们是就中国本身而言的，与国际上发达国家的发展水平仍有一定差距。

 

2. “自然生态功能区”与“遗产保护区”看上去是以功能目标定位，实际上这些功能是它们现已具有的，是它们的现状特征。

 

3.之所以将“限制开发区”改为“自然生态功能区”，理由有三。

 

⑴将“自然生态功能”放在首位，以它作为如何限制、如何开发的前提，从而避免了“限制开发”的含混。

 

⑵之所以用“自然生态功能”而不用“生态功能”，是因为我国的“生态”一词的含义与国际生态学界有别。国际上的“生态”基本指“自然生态”；而我国则将人类生态纳入其中，并成为极为重要的组成部分，最新一例是《中国生态功能区划》（国家环境保护总局与中国科学院，2007年）。因此，这里的国土分区不得不特指“自然生态功能”，以有别于《中国生态功能区划》等政府文件中的“生态功能”。

 

⑶之所以用“自然生态功能区”而不用“自然生态功能保护区”，是为了避免“自然生态功能保护区”中的“保护”与“自然保护区”、“文化遗产保护地”中的“保护”的概念混淆。它们在保护内容、保护方式以及对地区发展的制约方面，是有区别的。还须注意，自然生态功能是以区域自然生态系统的完整性为前提的，而区域自然生态系统多是超越行政区界的。因此，“自然生态功能区”的界定必须确保区域自然生态系统的完整性，必须有超越行政区界的意识。国家环保总局联合国家发改委、财政部、农业部、国土资源部、水利部、国家林业局、国家海洋局完成《国家重点生态功能保护区规划（2006-2020）》，在这一方面注意不够。

 

4.之所以将“禁止开发区”改为“遗产保护区”，其理由是自然保护区与文化遗产地均为“遗产”。这是国际自然保护联盟（INCN）与国际古迹遗址理事会（ICOMOS）的共识。他们都是联合国世界遗产委员会（WHC）的顾问机构。“遗产保护区”的实施应注意两点。①“遗产保护区”概念应是宽义的，不仅包括各级政府设置的保护单位，同时还应包括得到政府认可和登录的遗产资源。②“遗产保护区”的区界设定一定要确保遗产的完整性。这一完整性主要体现于两个方面。一是遗产的物质层次的完整性，一定将反映遗产价值所必需的整个环境纳入其内。二是遗产地原住民社区的完整性。如将他们与遗产地剥离，将遗产地变为“无人区”，不仅损害原住民权益，而且有损遗产地的文化价值。

 

如果接受本文提出的这一国土分区框架，各区的开发内容还需做新的调整。

 

（作者单位：中国社会科学院环境与发展研究中心）