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| 生物技术产业大发展需要制度重构 |
| ——德国生物技术产业发展带来的启示 |
随着政府对生物技术研发投入的增强，为了避免项目立项中产生不良行政行为，浪费国家的科技经费，应当不断完善和改革我国科技项目立项评审机制，完善专家评审评议制度，促进科技项目招标的公正、公开，使国家有限的科技经费放到最具创造力科研机构和相关企业，使其产生最佳的社会效果和经济效益。
□郑风田
生物技术的产业化仅靠国家财力的大量投入是不够的，还应当为它的发展创造一个良好的制度环境，只有这样才能保证生物技术产业的持续健康发展。
笔者以德国发展生物技术产业为例，对德国的一系列政策措施进行了系统描述，探寻其成功经验和失败教训，并以此为基础为我国生物技术产业的发展提出一些政策建议。
飞速发展的生物技术产业
生物技术产业被认为是未来最重要的产业之一，其研究开发涉及医药卫生、轻工食品、能源化工、航天技术和农业、环保等几乎所有领域。有人预言，21世纪将是生物技术飞速发展的世纪，生物经济将在21世纪超过网络经济，在世界经济增长中占据主导地位，而生物技术产业将成为全球经济的支柱产业之一。
自20世纪80年代以来，我国在生物技术产业上也投入了巨大的人力财力，但收效甚微。与发达国家相比，我国的生物技术产业无论是在产业规模，还是在自主创新能力方面均存在很大差距。据专家估计，我国生物产业在技术研发阶段与国际差距大约相差5年左右，但产业化阶段差距较大，为15～20年。
我国生物技术产业为什么会存在如此巨大的差距？如何来缩小这些差距？发达国家生物技术产业的政策措施很值得借鉴。
美英是生物技术产业强国，它们拥有比其他国家更具优势的科研制度和经济制度，而这不是其他国家短时间内就能建立的。相比而言，德国发展生物技术产业的政策可能会带给我们更多借鉴和启示。
尽管德国和中国政治经济体系结构在本质上有很大不同，但两国在生物技术产业的发展环境方面具有很大的相似性，如以国家商业银行为主的资本市场；研究机构和公立高校的准政府部门属性等。
生物技术产业的特点
生物技术产业是最近几十年兴起的产业，它有别于传统产业和其他高新技术产业，是一个综合性的高新技术体系，因而对其所依存的制度环境也有特殊的要求。其特点主要表现在以下几个方面。
（1）对专业人才的要求极高：生物技术产业是高新技术产业的一部分，具有非常强的专业性，所需的人力资源多为高级技术人才，能掌握这种技术的人相对较少。
（2）高风险、高投入：由于生物技术产品的特殊性，其产品开发时间较长，中试时间长，产品可能存在的负效应需较长时间的观察，这不仅增加了市场风险，而且投资额也大。例如，根据Tufts药物研究中心的统计，研发一种新药，从基础研究到市场的推广平均要花费15年时间，这期间至少需要500万美元投资。而且，每5000种研发药物中，只有5种能够从研究阶段达到实用治疗阶段，而这5种新药中仅有1种能够达到市场推广价值。
（3）生物技术企业以中小型企业为主：由于中小型生物技术企业灵活的经营机制、高效的运作体制、敏感的市场嗅觉、前卫的技术水平，中小型生物技术企业应该并且能够成为生物技术产业的弄潮儿，而风险投资正是以扶持中小企业为主，以期实现资本收益。
（4）大公司和小公司之间的合作：由于技术上的不确定性，生物技术产业中大的制药企业和中小型的企业联系紧密，大企业纷纷与技术水平较强的中小企业建立良好的合作关系，发展业务，以此来分散和管理风险。这种分工合作使大企业能更快地学习新技术，从而更好地配置资源。
（5）与基础科学的联系更为紧密：生物技术产业最基本的特征就是和基础科学的紧密联系。生物技术产业涉及基础科学和应用科学两个方面，由于生物技术的高技术特性，许多生物技术企业都是由和生物相关的基础科学领域的科研人员创立；不仅如此，生物技术企业也主要围绕基础科学较强的科研机构或高校建立。
生物技术产业在德国的发展
德国对生物技术历来都比较重视。20世纪60年代末，经合组织（OECD）发布了生物技术将会在未来经济中扮演极其重要角色的报告，此时德国政府就开始动用财政支持生物技术的研发。20世纪70年代初，德国出现经济衰退，政府想通过技术创新来振兴经济发展，将生物技术作为资助的一个重要领域。虽然德国对生物技术一直都比较重视，但到20世纪80年代，德国在生物技术产业化方面已明显落后于英国和美国。这主要由于：
（1）德国公众对生物技术缺乏足够的了解，存在抵触情绪尤其抵触基因工程，迫使政府部门制定了较严格的法律法规限制许多和生物技术相关的研究及商业化运作。
（2）德国的研究机构、大学和企业及政府部门之间彼此孤立，联系不够密切，德国虽然在技术方面具有一定优势，但这种各部门之间的孤立现状使得德国生物技术的产业化程度较低。
（3）生物技术产业是高技术产业，而德国生物技术的科技人员大多在科研机构和高校里面，科研机构和高校的准政府性质使这些部门缺乏将技术产业化的动力，而且员工的政府雇员身份限制了他们独立出来成立生物技术企业或者为企业效力。
（4）生物技术企业具有高风险特性，商业银行投资追求低风险低收益，因此德国以国家商业银行为主的资本市场使得生物技术企业能在本国资本市场所获得的资金极其有限。德国国内资本市场并没有放开，风险资本在德国并没有得到充分发展，因此资金不足也严重制约生物技术企业的发展。
德国发展生物技术产业的政策措施
自20世纪90年代以来，德国已充分认识到大力发展生物技术产业化对于促进国内就业、增强国家经济实力、培育创新型社会所起的巨大作用，因而采取了一系列政策措施来完善和改革相关的制度环境，促进本国生物技术产业的发展。这些政策措施主要包括：
（一）成立专门的负责机构
德国生物技术产业发展主要由德国联邦教育科学研究技术部（BMBF）负责，联邦教育科学研究技术部是德国科技政策的主导机构，系由原来的联邦科学技术部（BMFT）与教育科学部（BMFBF）于1995年合并而成，负责科技政策的规划与协调，并赞助大部分的基础研究与应用研究计划，具有极大的政策自主性与自由度，主要工作为制定科技政策、研发计划、提报预算等。
（二）加强投入和制度建设
为了发展生物技术产业，德国政府投入了大量财政资金进行技术研发。2001年，德国通过的预算案将生物技术、基因技术与信息技术并列为未来三大科研重点，政府科研预算多达30亿马克，比2000年预算增长5%；根据制订的生物技术框架计划，联邦教研部将在未来的7年中为生物技术投入8.6亿欧元，用于开发平台技术（生物信息、蛋白质研究、系统生物学）。此外，联邦政府将拿出1.8亿欧元建设“国家人类基因组研究网络”。在2003年10月召开的德联邦教研部第五次生物技术大会上，布尔曼部长宣布，作为BioChance资助计划的后续计划，教研部将启动斥资1亿欧元的BioChancePLUS资助计划，重点支持中小生物技术企业的生物技术产品开发、企业间合作以及新企业创建。2003年，德联邦教研部的生物技术资助项目经费将达到1.8亿欧元,比1998年增加70%。
为了能充分利用科研经费资源，德国政府在科研经费分配方面采取了一些措施，BioRegio竞赛就是其中比较典型的一个措施。
借鉴美国生物技术企业集群发展的思想，自1995年起，德国在全国17个地区发起了BioRegio竞赛，扩大公众对生物技术的了解，鼓励大学和科研院所的创业活动，促进生物技术成果的转化；鼓励各地区提出针对自己地区生物技术科研成果的商业化方案，制定本地区生物产业的发展战略，促使本地区科研机构、政府部门及新生企业之间展开广泛而密切的合作；鼓励高校和科研机构中年轻科学家不仅仅局限于本单位的工作，更要投入到生物技术产业化所需要的各个部门，每个地区都设有中介服务中心，用以联结生物技术产业聚集区中的各组成部分。
（三）资本市场的改革
由于生物技术产品具有特殊性，其产品开发时间较长等因素会增加市场风险，且需要的投资额也大。因此，需要风险资金来缓解生物技术企业的资金瓶颈。20世纪90年代中期以前，德国的风险资本市场没有开放。随着90年代中期以来德国资本市场自由化进程的加快，风险资本业增长速度也明显加快：1995～2000年，风险投资公司的参股额增长了8倍，排在英国之后居欧洲第二位。特别是对高科技企业种子和创立阶段的投资发展很快，2000年列欧洲第一位。另外，1997年初，德国的新股票市场也正式开业，高技术公司可以通过上市获得更多的所需资金。
德国生物技术产业现状
德国在生物技术产业方面取得的成绩令世人为之骄傲，但同时其本身仍存在不少问题。
德国在生物技术基础研究方面具有高水平的研发经费、数量较多的诺贝尔奖项及存在一些著名的研究等，使得政府一直以来都确信自己在生物技术基础科学研究方面具有比较大的优势，认为同美国和英国在生物技术产业上的差距主要是在生物技术商业化方面而非基础研究方面。因此，德国政府所采取的促进生物技术产业发展的政策措施也仅仅停留在促进生物技术的商品化方面，没有对国家创新体系如高校、研究机构等进行大刀阔斧的改革。笔者认为，德国采取的政策措施主要存在以下局限性。
（1）德国政府不再限制科研人员与企业的合作，却没有彻底改变大学和科研机构政府部门的属性，也没有改变教授和科研人员政府雇员的身份，政府所做的仅仅是在国家科研体系的表面加了一层商业化的外衣。
（2）德国政策的制定者主要是联邦教研部的官员，另外还有经济部的一些专家，缺少更高层次领导人的参与，参与的部门也不多，因此德国国家创新体系的改革范围是比较狭窄的，改革的力度也不够大。
（3）德国目前的生物技术产业政策仍以政府主导型为主，政府过多干涉生物技术的研发及商业化过程。由于制度本身有自己的逻辑，想改变制度的那些直接政策有时候往往不如更强调制度环境的政策有效；政府的政策应当更强调现存的社会和市场体系对新刺激的反应。此外，所有政府的影响都是有限的，且创新、技术进步及经济的良好发展并不是由政府的意愿单独决定的。
德国的生物技术产业经过一段时间的繁荣之后发展后劲不足，没有出现预期的持续繁荣景象，此后进入中期调整阶段。德国公司成功进入了生物技术行业，但德国的社会和经济体制更偏好于累积式的创新及维持公司和股东的长期关系。德国的生物技术企业主要是技术服务型的，因此，德国需要进一步进行体制改革来支持高新技术尤其是生物技术产业的发展，包括技术上的和市场上的创新，由市场来推动高技术产业的发展。
德国生物技术产业发展对我国的启示
德国生物技术产业的发展历程给了我们很多借鉴和启示。可以看到，德国政府采取适当的政策措施来进行相关的制度改革可以极大地促进生物技术产业的发展。面对我国当前生物技术产业面临的制度环境，笔者对我国发展生物技术产业提出以下建议。
（1）科研机构改革。生物技术产业是基础科学和应用科学结合得最紧密的产业，对知识和技术方面的要求很高，我国高校及科研部门在基础科学知识方面具有较大优势，但科研单位大都属准政府组织，其运作模式直接和间接靠政府财政拨款，自身没有创造价值的紧迫感，限制了其将技术转化为生产力的能力，改革科研机构的事业单位属性势在必行。
（2）完善科技项目立项评审机制。随着政府对生物技术研发投入的增强，为了避免项目立项中产生不良行政行为，浪费国家的科技经费，应当不断完善和改革我国科技项目立项评审机制，完善专家评审评议制度，促进科技项目招标的公正、公开，使国家有限的科技经费放到最具创造力科研机构和相关企业，使其产生最佳的社会效果和经济效益。
（3）资本市场建设。生物技术产业的高风险特性要求我国进一步完善风险资本市场。我国现行的风险投资基金以政府资金为主，但这样的风险资本具有规避高风险的特性，不敢过多进入生物技术产业等高新技术领域，因此，改革我国现行的风险投资体制已迫在眉睫。政府部门应当制定优惠政策，拓展生物技术企业高风险时期的资金来源，调动社会资金支持生物技术企业的发展，改变单纯依靠政府资金来源的现状，规范和发展资本市场，吸引民间投资，形成以民间资本和民间投资机构为主体的多元化投资主体和投资结构。
《科学时报》 (2011-04-18 B3 视界·观察)