目前矿难多发的局面，至少与原有管理体制改变而新的管理体制又尚不完善和政府对煤矿安全生产监管力度的削弱有着极大的关系。

 

 

我国政府对于煤矿安全极其重视。党的十六大以来，胡锦涛、温家宝等中央领导对煤矿安全工作的重要批示就多达90多件，120多条。对矿难事故的处理也不可谓不严厉；不断加大对矿难死亡人员的赔偿金额；最近国家安监局又作出矿领导必须跟班下井的决定。尽管采取了种种防患措施和严厉的惩治办法，矿难事故仍然频发不止。人们不禁要问，矿难频发的原因到底在哪里？为什么采取了那么多的措施，成效并不显著？频发的矿难可否能被遏制？显然，频发的矿难还有未被我们认识到的更深层次原因。

 

 

纵观60年来煤炭工业发展的历程和煤矿矿难发生率变化过程，有助于分析认识当前矿难频发的原因。

 

自1978年改革开放到1998年的20年间，虽然我国的煤炭工业管理体制几经部、局称谓之变换和开始一些市场化的运作，但是基本上没有跳出国家对煤炭资源的垄断开采、经营、管理的框架。这种集中统一管理体制的明显弊病是：限制了地方和个人办矿的积极性、政企不分、有碍市场竞争机制的形成、生产效率低下，煤炭生产发展缓慢。但也不能否认，在这种自上而下的集中统一管理体制下，煤炭生产的各个环节能比较有序的运行，也比较有效地保证了煤炭的安全生产和矿难事故的低发。

 

1998年成为转折之年。当年，煤炭工业部改组为国家煤炭工业局。虽然只在管理机构名称上由“部”变“局”，但其管理职权和职能却有重大变化。

 

主要变化之一是政企分离，管理权力下放。新的国家煤炭工业局的主要职责是对煤炭工业的发展进行宏观的规划与管理，而不再直接管理行业的生产、经营活动与投资决策。改组之后，地方政府对煤炭生产的管理权力有了很大的提升。该局在成立之初，并未负有监管煤炭安全生产之职责，也未设立主管安全生产之司（局）。

 

主要变化之二是将原来中央对煤炭工业的集中、统一管理职责分割开来，由国务院下属的多个相关部门分别承担，或实行市场化运作。如规定煤矿的安全生产管理，主要由采矿企业自己负责，而政府的安全生产监督管理局只负责安全执法、监督、检查和协调指导；原有的各大煤炭设计院，分别归属中煤国际工程集团和能源部的基建司；各煤炭科学研究院转制为科技企业等。实际上，是把一条龙管理方式变成了多头分散管理。

 

主要变化之三是改变国家和地方对煤矿开采与经营的垄断体制，鼓励民营与私人资本进入煤炭采矿行业。2006年，全国小煤矿的数量已占全行业的2/3，产煤量约占全国产煤总量的1/3，其事故死亡人数要占全国煤矿事故死亡总人数的2/3。小煤窑成为矿难事故多发之地。

 

煤炭管理机构体制变革的利与弊，体制变革与矿难频发的关系，我们暂且不去细说。但是本着科学发展观的态度，我们不能不实事求是地说，目前矿难多发的局面，至少与原有管理体制改变而新的管理体制又尚不完善和政府对煤矿安全生产监管力度的削弱有着极大的关系，主要表现在以下各个方面。

 

首先，许多地方政府并没有真正、有效地承担起管理责任。相当一部分的地方政府只顾追求地方财政收入，没有严格把住煤矿开采的准入关口，没有履行对煤矿开采的执法监管责任，甚至官、商勾结以权谋利；二是负责采矿权审批、煤炭生产与安全监管部门的工作人员采矿专业素质不高，难于履行其责。有相当一部分县（市）地矿局和安监局，是在上世纪90年代随着中央放权地方后才组建起来的，专业技术人员少，真正的地质矿产与采矿专家则更为稀少。因此，在采矿权的出让、审批时，往往走形式的一般行政审查过程多，实质性的技术审查内容少；在审查采矿权申请人的资质条件时，重视资金条件而忽视采矿技术资质；甚至收受贿赂或为增加地方财政收入，随意出售不符合出售条件的矿山，为矿山开采事故埋下隐患。

 

其次，按新的煤炭工业管理局职责，中央和省两级政府实际上是放弃了对煤炭安全生产的直接监管；煤炭生产由原来的煤炭工业部独家管理，变为煤炭工业管理局、国土资源部、能源局、国家安监局、国资委等多家管理；煤炭的生产和安全实行分割管理，主管煤炭生产的煤炭工业局不负责煤矿安全，而负责煤矿安全监管的安监局又不管煤矿的生产。这种多头、分割的煤炭行业管理体制，必然导致权力分散、职能交叉、政出多门、责任不清，从而极大地削弱了国家对煤矿安全生产的监管力度，这也是导致矿难事故多发的主要原因之一。

 

第三，自煤炭工业的管理体制改变和实行市场化运作后，科学技术对煤矿开采的支撑作用被大大削弱。在新的煤管体制下，煤炭企业是生产和安全管理的主体，国家对煤炭开采的科技经费投入大大减少。原有国家所属的煤炭科研院所、设计院和地质勘探队伍纷纷改制为企业型，不再必须承担煤炭勘探、设计、开发任务；同时必须自谋出路，不可能主动在科研和技改方面投入较多的经费。例如，原有为保证矿山安全生产、而在矿务局之下设立的专管安全生产的处（室）以及很多安全保障工作，现在多被撤并、取消。对于那些有关采煤安全的前瞻性的、试验性的、跨部门、区域性的科研课题则更难有人问津。至于地方、民营的中小煤矿，则更无能力开展这些安全保障工作。

 

第四，从政府的管理部门到煤矿企业，有经验、高水平的技术专家和管理专家稀缺，生产第一线工程技术人员严重不足，采掘工人绝大多数是未经过专业技术培训的农民工，整个行业从业人员的科技素质不高。据2006年国家安全生产监督管理局领导的一次讲话，全国有数万座煤矿，而当年只有500多名与矿山地质专业相关的本科毕业生到煤矿工作。此外，在煤炭工业管理体制改变的同时，原国务院下属与采矿有关的煤炭、地矿、冶金、石油等部，也相继将矿床地质勘探、采矿工程与矿山安全生产等管理业务，从其主管的职能中剥离；各部属的地质和矿业院校多改为综合性大学，归属教育部领导，所设的煤田地质、矿床水文地质、矿床勘探与掘进等专业多被撤销。由此导致相关专业的学科发展受到严重削弱，专业人才的培养与供应严重不足。

 

第五，现在许多新开办的煤矿，特别是民办的中、小型煤矿，在申办采矿许可证、制定矿产开采方案时，所依据的矿山地质资料多数都是上世纪80年代以前提交的煤田地质勘探成果。这些成果中没有反映最近二三十年，由于各种人为活动与自然因素改变对采矿安全产生的影响，以及最新的采矿理念，因此留下了安全隐患。

 

最后，整个煤炭行业管理体制、隶属关系、执法主体的不断变化，导致矿山安全生产的法制保障体系和技术规章建设的滞后，已颁发的法令、规章虽然不少，但仍欠完备和严密。

 

比如，对矿山地质勘察成果的提交与验收，矿山挂牌、招标、出售条件的认定，以及采矿权的审批与收费，都主要集中在国土资源部门，至今没有正式的国家立法来保证其执法的公平、公正性。执法主体的多变和不同法规之间条款内容缺乏协调，亦削弱了法令规章的威力。例如，关于安全生产执法主体，有关的三部法规就有三种说法。又如，《煤炭法》的第十二条虽然规定“国务院煤炭管理部门依法负责全国煤炭行业的监督管理”，但在具体执行时并没有设置负责监督管理的司局。

 

煤田地质勘探规范是与煤矿安全生产关系最为紧密的一部重要技术规程，但该规范的某些条款内容，亦存在不够严谨、考虑不周、模糊、笼统，导致执行中很难正确把握执法尺度，对矿山安全生产造成的负面影响亦不可忽视。

 

例如，在2002年12月17日颁发的《煤、泥炭地质勘探规范》仍然继承了1986年老规范中，把煤层气（即瓦斯）主要作为与煤层伴生的有益矿产对待的传统观念，而对其危害性没有给予应有的重视。在各勘察阶段勘查（或勘探）任务与勘察工作程度的要求条文中、以及十项专项工作技术要求附录中，均未提到查清煤层气危害的任务。此外，将煤炭与泥炭这两种埋藏条件和开采技术条件差异极大的地质矿产资源，放在同一勘探规范中也是很不合适的。该规范还有很多不够严谨之处，如规定对于年产3万吨以下的小煤矿，一般“只须进行地面地质工作”，“不做抽水试验”、不必进行专门的开采技术条件研究。此外，还有一些法规的条款（如《矿产资源法》第五章），对集体矿山企业和个体采矿只体现了扶持、鼓励、支持、指导的方针，而无约束、限制和违法惩治的规定，无疑不能起到正确的规范作用。

 

综合上述分析，当前我国矿难多发又难以扭转的主要原因是多方面的，简单的把矿难频发的原因归咎于煤炭企业的市场化和民营煤矿的准入是不够严谨和客观的。我们认为，自1998年我国煤炭工业管理体制改变后，煤炭工业的管理体制一直未能理顺，煤矿安全生产缺乏健全的法制保障体系和严密的技术规程，加之行业管理、从业人员素质不高与科技支撑力量的削弱，才是造成我国当前矿难多发又难于扭转的主要原因。

 

《科学时报》 (2011-2-21 B3 观察)