今年入夏以来，由于暴雨不断，不少地方频频曝出中小河流决堤的信息。6月21日，江西发生50年一遇洪水，江西抚州的唱凯堤终究没能抵住这场洪峰。唱凯堤保护的面积过大，因而备受关注。

 

更主要的是，唱凯堤的决堤让中小河流失治的问题再次摆上台面。

 

“今年的洪涝灾害几乎都发生在中小河流，仅江西就有17处决堤。”中国水利水电科学研究院副总工程师、水利部防洪抗旱减灾研究中心常务副主任程晓陶，在接受《科学时报》记者专访时介绍。

 

 

“今年的灾情到目前为止可以概括为两句话：一是局部灾情偏重；二是总体尚未超出正常年份。”尽管今年没能去洪灾现场考察，但程晓陶每日都在关注各地区洪灾形势的发展。

 

程晓陶告诉记者，今年局部洪涝灾情偏重，主要分散在中小河流、山区河流，多个省份发生了决堤溃坝，滑坡、泥石流等山地灾害的数量约为常年同期的10倍；同时还表现为严重的城市洪涝灾害，县级以上受淹城市已超过160座。但截至目前，我国各大江河水势基本上平稳，少数河段虽然出现超警水位，但超出不多，持续时间也有限。

 

“不过，局部灾情偏重，这故然与局部地区降雨量大、强度高有关，也恰恰反映出在快速发展的情况下，我国江河治理与城市建设面临很多新问题；在大江大河防洪能力得以加强的同时，中小河流、山区河流以及城市内涝的管理上暴露出明显不足，这样才出现了几乎是有大雨必大灾的状况。”程晓陶表示。

 

“近年来，我国一些中小河流的防洪能力不仅没有加强，甚至反而削弱了。”程晓陶说。

 

1998年大洪水后，国家加大了对大江大河的治理投入力度，如长江的沿江堤防加固、治太11项骨干治理工程、治淮19项骨干工程都相继完成，小浪底、尼尔基、三峡等起骨干防洪作用的水利枢纽相继投入运行。通过这些工程，大江大河的防洪能力明显加强。

 

但相比之下，中小河流的治理陷入严重滞后状态。

 

程晓陶告诉记者，自20世纪50～70年代，中小河流的整治主要是靠农民义务投工投劳进行修缮和维护的，通过群众运动的方式大规模修筑堤防、兴建水库。尽管那时经济困难也缺乏技术指导，但“水利是农业的命脉”，要摆脱水旱频仍的困扰，就必须大干水利的理念是深入人心的。依靠全民动员方式建设起来的水利工程，不仅为当时改变农业落后面貌发挥了巨大作用，而且为整个经济社会近几十年来的快速发展奠定了基础。

 

“我下乡的时候就参加过冬修春修的劳动，给堤防加土、给河道清淤，还参加过天门县挖中支河。”程晓陶说，“那时上水利是很艰苦的，自带工具、口粮，也没有工钱，可农民并没有什么怨言，因为保护的是自己的家园，灌溉的是自己的粮田。大家感念新社会的好处，说是靠了共产党靠了政府，分散的农民才能组织起来，才有了这些能抗御水旱灾害的水利工程。”

 

然而在新的经济发展情况下，农民义务投工投劳、水利冬修春修的传统方式已经难以为继，中小河流治理不再有免费的午餐，堤防维护都等着上级拨款，而一些地方政府治理投入又不足，特别是中西部省份许多中小河流，即使争取到中央投资，地方政府也无力解决配套资金，实际上是在吃早年群众义务投工投劳进行河流整治的老本，防洪体系日显脆弱。

 

此外，快速发展时期，对河沙的需求量很大。实际上，河沙采挖如果管理得好，既可以增加农民收入，满足大规模建设的需求，又可以扩大河道的行洪能力。但是，河沙乱采乱挖就可能造成河势紊乱、危及堤防安全。这几年国家已经意识到大江大河乱采乱挖的危害，采取了严厉禁止的做法，结果采砂业主纷纷向中小河流转移。而中小河流河沙管理的能力不足，这也是造成中小河流堤防危机四伏的一个重要原因。

 

“国家不是没有注意到中小河流的问题。”据程晓陶介绍，2008年中央1号文件明确提出：各地要加快编制重点地区中小河流治理规划，增加建设投入，中央对中西部地区给予适当补助，引导地方搞好河道疏浚。2009年10月水利部、财政部印发了《重点地区中小河流近期治理建设规划》，其后，中央财政决定设立全国重点地区中小河流治理专项资金，并启动了一批重点中小河流治理的试点项目。

 

但现在的疑问是，这种模式与运作机制，究竟能否解决我国中小河流的治理问题。

 

江西唱凯堤就是一个典型案例。据报道，唱凯堤作为保护10万亩土地的重要堤防，近两期维修工程得到了中央下拨资金950万元，但地方自筹资金650万元并未到位。而地方配套资金，以往是以土方和“以工代劳”等形式冲抵的，但取消“两工”之后，这种模式行不通了，“建筑工程做完了，土方工程并没有配套”。结果依然是险工险段多，达不到设计的防洪标准。据说，唱凯堤80多公里的堤段全部达到20年一遇的防洪标准，初步估算还需要资金2.222亿元。

 

目前，“该报告已经报至江西省水利厅”。程晓陶给了记者一组数据：流域面积在100平方公里以上的河流，在我国约有5万多条，被排为重点治理对象的中小河流也有2000多条，全国河流仅修建的堤防就超过26万公里，按唱凯堤的算法，这需要多大的资金投入？

 

“现在的状况是地方政府都把眼睛盯着中央财政。”程晓陶说，从省到市，甚至到县的领导，都在积极“跑部进钱”。

 

然而中央财政毕竟有限，能够列入计划的就做点事，列不上计划的都在干等着。这恐怕是中小河流整治严重滞后的根本原因。其实，即使被列上计划，也只是某条河的某些重点河段进行一些重点工程。而且中央财政都是一次性投入，前期河流治理投入越高，配套建设要求就会越高，后期的维护成本也就越高，因此，列上中央财政计划并非一劳永逸，既解决不了整条河流的问题，也顾及不到河流整治的长久维护。

 

“尽管现在中央政府很重视中小河流的问题，但在新的经济社会发展形势下，现行模式与运作机制不改革，中小河流的防洪安全问题不可能得到根本解决。”程晓陶认为。

 

 

1994年湖南湘江发生60年不遇的大洪水，程晓陶等专家前往湖南湘江流域沿河流下游向上进行了详细考察后，最终形成了“沿堤设溢流堰，既提高上游防洪标准，又避免风险向下游转移，而且节省投资”的中小河流治理思路。然而，时至今日，这一治理思路仍然只停留在纸面上。

 

程晓陶回忆说，1994年，湘江洪水刚退，专家组就赶到了湖南，先到湘江最下游的大城市长沙，然后到株洲、衡阳，一直走到莱阳。他们在长沙看到，湘江城区对岸决口，大片农田、民房都泡在水里，而保护城市一侧的堤防，有一处严重垮塌，堤顶只剩下1米宽，堤后本来有一排民房，为了抢险，不得不强行用推土机将民房推倒，靠部队上去硬抢，才最终守住了堤防，否则后果不堪想象。

 

到了株洲，株洲老城在河的右岸，河的左岸过去是农村，但那几年已经变成了新技术开发区。那年开发区的堤防没能守住，决了个大口子，整个开发区的楼房都泡在水里。

 

株洲老城堤防也很危险，抢险最紧张的时刻，装土袋子来不及了，是从粮店里直接将一袋袋的粮食运上去，才最终保住了大堤。

 

“当时株洲市委书记给我们看了水位变化图，水位上涨到一定高度后，削了个平头，然后降下来。书记说，谢天谢地，如果水位再上涨一点点，株洲肯定守不住。幸亏当时上游决堤了，客观上起到了分洪的作用，削减了洪峰，株洲才保住了。”程晓陶回忆说。

 

在继续向湘江上游考察的过程中，他们又看到了多处堤防的溃口。“老百姓很可怜。决堤的洪水破坏力很大，在决堤处会冲出一大道深沟，冲毁房屋与田地。但是水退之后，受灾民众不能忙于恢复生产、重建家园，而是忙于复堤。当时是6月份，还要防御可能接踵而来的洪水”。

 

通过这次考察，程晓陶深刻理解到，中小河流堤防建设的关键是不溃口，而不是标准越高越好。上游堤防修得过高，就会将防洪风险转移到下游经济更发达、人口更稠密的城市。

 

我们的老祖宗在汉朝时就传下来一句话，叫“左堤强，则右堤伤，左右皆强，则下游伤”。因此，河流治理必须寻求对流域整体与长远更为有利的模式。程晓陶认为，对于中小河流，与其全面加高堤防，不如局部降低堤防，即适当修一些可溢流的堤防。

 

事实上，任何地区的防洪工程体系也只能达到一定的标准，超标准洪水发生的可能性总是存在的。对于中上游的民众来说，洪水来了最大的危险是决堤，可溢流堤防经过护面防冲的处理，减少了决堤的风险；而由堤顶漫进来的洪水，其破坏力比决堤洪水要小得多，而且有更长的预警时间。这样，既不需要很高的建设与维护成本，又可以防止毁灭性的洪水灾难，还避免了风险向下游转移。

 

“但是这种模式谁能接受？哪个地方愿意将可溢流堤防建在自己那里？”

 

2004年6月，《中国洪水战略研究》作为亚洲开发银行的技术援助项目立项。水利部作为项目执行机构设立了项目管理办公室，澳大利亚GHD咨询公司与中国水利水电科学研究院共同承担了项目的研究工作。

 

程晓陶是该项目的中方专家组长，当时他们共选了6个省作调研，程晓陶带队前往浙江省，在当时召开的座谈会上，人们谈到了钱塘江的案例。

 

杭州位于钱塘江的下游，如同湘江的长沙。当时钱塘江杭州段的堤防建设已经修到了百年一遇的防洪标准。然而，随着经济的发展，钱塘江的堤防建设开始向上游延伸，防洪标准也在不断提高。结果，流域上游发生同样降雨的条件下，洪水就可能更为集中地下泄，杭州水位就会抬高，如果还要维持百年一遇的防洪标准，杭州就必须继续加高堤防。

 

杭州感到压力很大，因为他们的堤防已经修得跟围墙一样，很难再加高。而此时，杭州不约而同地提出了一个跟程晓陶建设可溢流堤防类似的规划——将钱塘江流域分为3段，即山区河流段、丘陵河流段、平原河流段，在山区河段修建不连续堤防，在丘陵河段建可溢流堤防，以缓解下游日益增大的防洪压力。

 

“所有的人都认为，这样的规划是合理的，但问题是，把缺口留在谁那里谁都不愿意。”程晓陶说。结果这样一个合理的方案也就成了一个难以实施的方案。

 

程晓陶说，防洪的一个基本原则，是要争取流域整体利益最大化。但因为洪水风险涉及到上下游、左右岸、干支流、城乡间各种复杂的利害关系，其利益往往是互相冲突的。任何一个局部地区都希望自己的利益最大化，而满足长远和整体利益最大化的方案，很可能与每一个局部区域的期望值都是有差距的。因此，治水最好的方案也很可能是各方都不愿意接受的方案。

 

 

经历1994年、1998年等一系列大洪水，以及总结20世纪中外治水的经验与教训，程晓陶等研究人员逐渐对洪水管理模式和防洪安全保障体系建设有了更深入更科学的认识。2004年，他们正式出版了《洪水管理新理念与防洪安全保障体系的研究》一书，2005年底他们所著的《中国洪水管理战略研究》后来被亚洲开发银行评为最佳成就奖。

 

“从中国的国情出发，标准适度、布局合理、维护良好、调度运用科学的防洪工程体系，是实现人与自然和谐的基础。而有利于整体、有利于长远的工程措施，需要用法律、行政、经济、科技等非工程措施来推动。”程晓陶说。

 

在中小河流建设可溢流的堤防这一方案虽然符合科学规律，但并非地方自愿接受的一种模式。“这种模式需要国家用法制手段强制实施，用行政手段来推动落实，用经济手段来补偿诱导，用科技手段来大力支持，这样才能把这个模式推动起来。”程晓陶表示。

 

程晓陶认为，中小河流的标准不能提得很高，国际上中小河流的防洪标准一般都为10年到20年一遇，除非保护特别重要的区域，很少有修到100年一遇标准的。因为局部地区若将洪水风险降到最低，则往往意味着风险向其他地区转移。

 

通过立法将中小河流建设标准以及建设可溢流堤防等科学措施固定下来，然后用行政手段推动。“谁同意建设可溢流堤防，中央的财政就补给谁。同时用科学的手段来确定溢流堤该设在哪里，该设多长，该设多高，该如何确保溢流情况下不溃决，以及在面上还能采取哪些减灾措施等。这样，才能将这项根本性的中小河流整治的措施推动起来。”程晓陶说。

 

明确各级政府在中小河流治理中的职责，将责任的主体分解到各个河段，并建立合理的考评与奖惩制度，也是程晓陶提出的措施之一。

 

“要重建长效的建设与维护机制。动员全社会力量，自己的家园自己保，有钱出钱，无钱出力；出力者可从中得到一定的收入，这才有利于缩小贫富差距。中央财政只是对出大力者给予奖励，对有利于全局的方案给予补贴。”程晓陶说。

 

程晓陶的应对策略还囊括了山洪灾害的防治、城市内涝的防治，以及河道采砂的治理方案。不过他认为，这都需要深入研究经济社会发展新阶段面临的一系列新问题，从完善法制、体制与运作机制入手，因地制宜，才可能找到切实有效的解决途径。

 

《科学时报》 (2010-8-9 A1 要闻)