西部保护生态，东部需要付费？上游保护水质，下游需要付费？经历了20多年的探索，谁来补、补给谁、怎样补、资金如何筹措、如何确定补偿标准等重大基本问题纳入立法的框架。

 

 

2010年4月26日，国家发改委牵头启动《生态补偿条例》的起草，这意味着我国生态补偿制度在经历了漫长的讨论与摸索之后进入了立法准备阶段。由于多年来的持续关注，笔者借此机会重新对这一课题的重大基本问题进行思考，期待引起共鸣。

 

 

1997年Robert Costanza等人在《自然》杂志上发表了《世界生态系统服务价值和自然资本》一文，首次系统地对全球生态系统服务与自然资本的价值进行研究，测算出全球生态系统服务功能每年的总价值为16万亿~54万亿美元，平均为33万亿美元，是1997年全球GNP的1.8倍。

 

2005年3月30日，联合国《千年生态系统评估报告》正式发布，该报告对“生态系统服务功能”给予了极大的关注，提出生态系统服务功能是指人类从生态系统中所获得的效益，生态系统为人类提供各种效益，主要包括供给功能、调节功能、文化功能以及支持功能。

 

Costanza和联合国《千年生态系统评估报告》的研究对生态补偿制度的研究起到了划时代的作用。这些研究成果表明生态系统可以对人类的福祉产生重要影响。《千年生态系统评估报告》认为生态系统和生物多样性具有内在价值，因此，人类在进行管理决策时，既要考虑人类自身的利益，也要考虑生态系统的内在价值。

 

目前学界对“生态补偿”一词尚未形成一致的见解，英语国家通常是用“生态系统服务付费”这一术语，意即生态系统服务付费。中国国内的学者分别从法学、经济学、环境科学以及实务界的不同视角和层面来揭示生态补偿的内涵。

 

王金南教授等人认为，在中国的生态环境保护管理中，生态补偿至少具有四个层面上的含义：一、对生态环境本身的补偿；二、生态环境补偿费的概念；三、对个人或区域保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿；四、对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入等。毛显强博士等认为，生态补偿是指通过对损害（或保护）环境资源的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而刺激损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），以达到保护资源的目的。

 

生态补偿机制是自然资源有偿使用制度的重要内容之一。这一概念包括两层含义：一是自然资源作为资源性资产，具有经济价值和生态价值，使用权人向其所有权人支付一定的费用，这是所有权人实现其经济利益的方式；二是对生态环境保护作出贡献并付出代价者理应得到相应的经济补偿，而生态受益人也不能免费使用改善了的生态环境，应当对其进行补偿。所谓生态补偿，是指生态系统服务功能的受益者向生态系统服务功能的提供者支付费用。

 

生态补偿机制的理论依据主要有自然资本论、外部性理论、公共物品理论等。自然资本论主张在传统的人造资本、金融资本、人力资本之外，还存在着第四种形式的资本，即自然资本，它是由自然资源、生命系统和生态构成的。世界银行界定的自然资本要素包括土地、水、森林、石油、煤、金属与非金属矿产等，但这些只是自然生态系统为人类提供服务的一部分。

 

外部性理论经过马歇尔和福利经济学的创始人庇古等经济学家的发展，已经成为一个被广为接受的理论。如果说环境污染是一种负的外部性的话，那么生态补偿则属于正的外部性。

 

各国的环境资源法律对解决经济主体的活动所产生的外部经济性问题上，已有成熟的经验和较为完善的制度。在世界范围内，环境资源法已经确立了污染者付费的原则，中国环境法也确立了此项原则。这一原则主要目的在于将环境污染所产生的外部不经济性内部化。然而，在经济主体的行为所产生的正外部性方面，各国的理论与实践都大大滞后于前者。生态系统服务功能所产生的溢出效益同样需要运用外部性理论来提供政策和制度依据，既可以对生态系统服务功能的受益者征收税费的方式，也可以运用市场手段来调整生态系统服务的提供者与受益者之间的利益关系。

 

公共物品理论是生态补偿机制的又一理论依据。公共物品是与私人物品相对的术语，保罗·萨缪尔森公共物品是指这样一类商品：将该商品的效用扩展于他人的成本为零，因而无法排除他人共享。它具有非竞争性和非排他性。自然资源、环境及其所提供的生态系统服务功能具有公共物品或准公共物品属性，存在着供给不足、过度使用、拥挤和搭便车现象，不可避免地产生加勒特·哈丁所描述的“公有地的悲剧”，必须通过相应的制度安排，来调整生态系统服务功能的提供者与受益者之间的利益关系。

 

补偿给谁？

 

依照法律的规定有进行生态补偿的权利能力或负有生态补偿职责的国家、国家机关、法人、其他社会组织以及自然人构成生态补偿法律关系的主体。

 

国家作为生态补偿法律关系主体的典型例子是《京都协议书》所规定的清洁发展机制项目下的造林与再造林。《京都协议书》允许发达国家通过其在发展中国家实施削减温室气体的项目或增加碳贮存指标（碳汇），而获得温室气体减排指标，用于履行其在《京都协定书》上承诺的减排额。政府在生态补偿中作为最常见也是最主要的一类补偿主体，起着极其重要的作用。

 

企业法人是常见的补偿主体之一。企业从事生产经营活动几乎都要涉及自然资源的利用和实施有害于生态环境的行为，它们是导致生态环境问题的主要责任者。其他社会组织，主要指非营利性组织，如各种非政府组织的环保团体。

 

自然人——包括我国公民、居住在我国的外国人和无国籍人也是补偿主体之一，公民从事植树造林或退耕还林、退牧还草等改善生态环境，从而成为生态服务功能的提供者，国家或生态服务受益者应对其进行补偿。

 

生态补偿法律关系的客体是指生态补偿法律关系主体的权利和义务所指向的共同对象，即生态补偿权利客体和义务客体。生态补偿法律关系的客体可以划分为两类：一是物，主要有自然资源和生态环境。二是行为，即主体所从事的各种保护生态环境、自然资源的行为，如植树造林、自然保护区管护等。

 

生态补偿的受偿主体（生态补偿的对象）是指因向社会提供生态系统服务或生态产品、从事生态环境建设或使用绿色环保技术，或者因其居所、财产位于重要生态功能区致使其生活工作条件或者财产利用、经济发展受到限制，依照法律规定或合同约定应当得到物质、技术、资金补偿或税收优惠的国家和国家机关、法人和其他社会组织以及自然人。

 

具体包括以下几类受偿主体：生态环境建设者、生态功能区内的地方政府和居民、环保技术研发单位和个人、采用新型环保技术的企业、合同当事人、国家。

 

生态系统服务功能的价值得以实现的手段、方法和形式称为生态补偿的方式。生态补偿的方式因不同的分类标准而不同。

 

根据生态补偿的支付主体来划分，主要有国家补偿、区域补偿和产业补偿。在中国政府主导的项目性的生态补偿工程中，采用的是国家补偿的方式。区域补偿目前在我国尚处于探索阶段，有一定的发展潜力，但困难在于需要区域之间的协商、谈判，交易成本较高。

 

根据补偿的支付方式来划分，可以划分为以下四种方式：一是货币补偿，二是实物补偿，三是智力补偿，四是政策性补偿。

 

根据补偿基金的来源来划分，主要有公共财政补偿方式和市场机制补偿方式，后者又可分为自组织的私人交易、开放的市场交易、生态标识等形式。

 

纽约市的清洁供水案例是自发的私人交易方式的典范。开放的市场贸易方面，以哥斯达黎加的可认证可交易的“温室气体抵消单位”（CTO）交易为例，哥斯达黎加政府利用通过“温室气体抵消单位”的贸易从国际市场上寻求政府在生态环境保护方面的财政支持。森林的碳固定可以被商品化为可认证、可交易的“温室气体抵消单位”，CTO代表了一定量的温室气体释放物，这些释放物用减少的或被吸收的碳当量来表示。CTO指标可以在国际市场上进行交易。1996年哥斯达黎加政府做成了第一笔CTO碳交易，以200万美元的价格卖给挪威20万个CTO单位（相当于抵消20万吨碳排放）。

 

生态认证或生态标识方式是间接支付生态系统服务费用的价值实现方式。消费者在购买商品时以比普通产品略高一点的价格来购买经过独立第三方认证的、以生态友好方式生产的产品，消费者实际上就支付了生产者提供的生态系统服务。

 

 

生态补偿标准是指补偿时据以参照的条件，主要涉及生态补偿客体的自然资本、生态服务功能价值以及环境治理或生态恢复成本。生态补偿一般是经济性的补偿，常常以货币价值方式进行衡量。

 

对于生态保护补偿的标准核算，主要有两种方法，一是对生态服务功能进行价值评估，二是对生态服务功能提供者的机会成本损失进行核算。前者由于其测算数额巨大，难以直接作为生态补偿的依据。而后一方法旨在把生态保护和建设的直接成本连同全部或部分机会成本补偿给生态服务功能的提供者，使其可以获得足够的动力参与生态保护，从而使其他社会成员可以继续享有生态系统提供的服务。后者在国内外运用较为普遍，具有可行性。

 

区域之间的生态补偿话题也是近年来引人关注的课题。如何确定区域之间的生态补偿标准是解决区域之间生态补偿的重点和难点。1992年加拿大生态经济学家William Rees等提出生态足迹的概念，1996年Wackernagel对其进一步加以完善，成为一种衡量人类对自然资源利用程度以及自然界为人类提供的生命支持服务功能的方法。其定义如下：任何已知人口（某个人、一个城市或国家）的生态足迹是生产这些人口所消费的所有资源和吸纳这些人口所产生的所有废弃物所需要的生物生产面积。生态足迹方法可以作为区域之间的生态补偿标准的依据。在国家层面上，以省、自治区、直辖市为区域单位，测算出各省、区、市的生态足迹，按照其赤字或盈余的面积多少来实施生态补偿。

 

《科学时报》 (2010-5-17 B3 视界·观察)