3月21日至23日，中共中央总书记胡锦涛到宁夏考察时明确提出，中央将把深入实施西部大开发战略作为具有全局意义的重大方针、作为“十二五”时期经济社会发展的重大任务。3月26日，国务院总理温家宝主持召开国务院西部地区开发领导小组第二次全体会议，要求扎实推进西部大开发。决策层在新形势下对西部大开发的充分重视，标志着未来10年继续实施西部大开发战略的序幕已经拉开。

 

 

2000年1月，国务院西部地区开发领导小组召开西部地区开发会议，研究部署实施西部大开发的重点工作。从那时起到现在，西部大开发已经进行了整整10年。回顾西部大开发走过的历程，成绩与亮点不胜枚举。2000～2008年，西部地区生产总值从1.67万亿元增加到5.83万亿元，年均增长11.7%。人均地区生产总值由4624元增加到1.6万元，年均增长10.5%。地方财政本级收入由1127亿元增加到5159亿元，年均增长19.6%。全社会固定资产投资由6111亿元增加到3.59万亿元，年均增长23.4%。基础设施建设、生态环境保护、优势产业发展、社会文化进步等方面的成绩单都十分靓丽。

 

但是，从问题导向的角度看，西部大开发的任务还远远没有完成，西部经济社会发展中存在的一些问题与矛盾依然突出。（1）西部地区的经济总量与人口规模所占的比重相比依然偏小。2008年，西部地域面积占全国的71.6%，人口占全国的28.4%，经济总量只占全国的19.3%，人均GDP只相当于全国的68.9%。（2）居民收入水平没有随着西部大开发得到更快提高，西部城乡收入与全国平均水平的差距还在拉大。2000年，西部地区城镇居民人均可支配收入为5642.41元，相当于当年全国城镇居民人均可支配收入6279.98元的89.85%，但是到2008年，西部地区的城镇居民人均可支配收入虽然上升到13007元，但只相当于全国平均水平15780.76元的82.4%；2000年西部农村居民人均纯收入为1685.62元，相当于当年全国农村居民人均纯收入2253.42元的74.80%，2008年农村居民人均纯收入上升到3500元，却只有当年全国农民人均纯收入4760.62元的73.52%。2008年，甘肃省农民人均纯收入相当于全国平均水平的57.21%，城镇居民人均可支配收入相当于全国平均水平的69.51%，在全国处于最落后地位。在各地居民收入普遍增长较快和物价持续上涨的情况下，西部居民收入偏低的矛盾就显得尤其突出。（3）西部的发展基础还比较脆弱。在全国592个贫困县中，西部就有375个，贫困人口占全国的2/3；全国的水土流失与荒漠化地区还集中在西部，一些地区出现环境污染程度上升的趋势。2010年春季西南地区出现的特大干旱与西北地区出现的沙尘暴，也说明了西部地区抗御自然灾害的能力较弱。尤其是，西部经济前十年的增长还建立在政府强力推动的基础上，经济内生增长能力还不足，发展的基础还不稳定、不牢固、不平衡。（4）西部的社会稳定还有待加强。西藏发生的“3·14”事件和新疆发生的“7·5”事件，说明在少数民族众多的西部地区，维护社会稳定、民族团结的任务还很艰巨。在全球经济恢复基础还不稳定，中国经济依然需要扩大内需实现增长时，西部与全国其他地区依然存在的明显差距说明，深入实施西部大开发，不仅关系到解决好制约西部科学发展的诸多问题，而且对推动全国整体经济增长意义重大。

 

 

胡锦涛在宁夏考察期间的重要讲话，从“为中国开拓新的发展空间”的战略高度提出要深入实施西部大开发战略，可以理解为从全国区域发展角度作出的重大决策，是在新时期应对国际金融危机的重要部署，也是“十二五”发展规划必须精心谋划的重点内容。

 

开拓新的发展空间，需要拓展西部的生存空间。西部是中国一些主要大江大河的发源地，同时又是中国沙漠化、荒漠化、石漠化集中分布地区和水土流失最严重的地区。生存是发展的基础和前提，人进沙退抑或沙进人退，关系到国民生存空间的扩张或者退缩。保护好西部的生态环境，意味着保护亿万人的生存空间；改善西部的生态环境，意味着扩展亿万人的生存空间。在占国土面积70%以上的西部地区有效地保护和改善生态环境，无疑有利于开拓中华民族的生存空间。而西部生态环境的脆弱性，决定了应对生态环境问题的复杂性、艰巨性与长期性。为开拓新的生存空间，必须坚持不懈地深入实施西部大开发战略。

 

开拓新的发展空间，需要增进西部居民的福利空间。要实现以人为本全面协调可持续发展，必须提升西部居民的福利水平。要提高西部城乡居民的收入水平，抑制不合理的价格上涨，促进西部地区剩余劳动力的转移和健全社会保障体系，使西部居民能够共享改革开放的成果，突破这一制约全国全面建设小康社会的区域重点与难点。通过实施西部大开发政策，可以通过经济手段与政策手段提高西部居民的福利水平，逐步缩小西部居民与全国其他地区居民在社会福利方面的差距。

 

开拓新的发展空间，需要挖掘西部经济的增长空间。在外需增长减弱，未来经济增长需要依赖扩大内需推动时，西部地区单位人口规模的投资、消费与进出口规模与全国平均水平之间的巨大差距，显示出西部可以成为全国扩大内需具有较大潜力的区域。要充分发挥投资、消费和进出口在引导西部经济增长中的主导作用，在促进西部内需扩大中推动全国内需扩大。以政府投资引导社会投资，以改善就业、增加收入、抑制涨价和强化社会保障来促进消费，以扩大开放推动进出口，在工业化、城镇化、市场化、国际化过程中扩大西部地区的经济规模。

 

开拓新的发展空间，需要提升西部的竞争能力空间。在全球经济一体化过程中，任何大的区域不仅要参与国内竞争与合作，还需要参与全球经济竞争与合作，才能适应社会进步与市场分化的需求。形成西部独具特色的市场竞争优势，是西部大开发与大发展的必然要求。通过深入实施西部大开发，有助于塑造和提升西部地区的产业规模与技术水平，有助于培育西部地区具有竞争力的特色优势产业，有助于西部分担全国竞争力提高的经济责任。

 

开拓新的发展空间，需要构筑西部城乡一体与民族团结的社会空间。西部地区城镇化水平普遍偏低，少数民族人口众多，促进城乡一体化发展和社会和谐的责任繁重。通过实施西部大开发政策，有助于完善西部主要城市与城镇的吸引力，促进西部地区的城镇化；而维护和保持民族地区社会稳定的关键，恰恰需要深入实施西部大开发来加快民族地区的经济发展和社会进步，以巩固和发展平等、团结、互助的民族关系，增强整个中华民族的凝聚力和向心力，从根本上巩固社会稳定和边疆安宁的大好局面。

 

前一个10年的西部大开发已经取得了明显的成效，在培育西部发展基础方面取得长足进展，为下一个10年的西部开发作了良好的铺垫。其中，中央政府的支持和国家的公共投入在其中发挥了主导性作用。展望未来，下一个10年要从“开拓新的发展空间”角度，培育西部地区内生发展的能力，解决好制约西部发展存在的诸多问题，继续深入实施西部大开发战略。在这一个新的10年中，要更加注意发挥中央与地方两个方面的积极性。一方面，要“进一步完善扶持政策，进一步加大资金投入，进一步体现项目倾斜，以更大的决心、更强的力度、更有效的举措”支持西部大开发；另一方面，也希望西部地区抓住西部大开发的机遇，用好中央政府的政策，“立足于自力更生，矢志艰苦创业”，走出符合西部实际、具有西部特色、能够兴省兴区富民之路。

 

 

尽管经过前10年的开发，尤其是一大批交通运输等基础设施的建设，西部地区的可进入性大为增强，空间交易成本高而要素交易成本低的格局得到一定程度的扭转。但是为配合西部开放的需要，还需要加快建设向西、向南开放的主通道，并结合与毗邻国家的经济联系，完善我国与周边国家之间的交通运输网络。同时，加快西部地区省际间及西部与中部、沿海、东北部间通道的新建和改扩建，使西北、西南大通道与沿海开放、东北振兴、中部崛起的主要通道相衔接，促进东、中、西部经济互动与要素的自由流动，拓展西部对内对外开放的交通运输基础。

 

基础设施建设中“补短”的一个重要领域是水利基础设施。多年来，西南地区降雨丰富，径流充沛，依靠雨水资源提供农业生产用水与生活用水的保证率高，致使各级政府疏于建设灌溉及饮水类基础设施。此次春季大旱的发生，水利基础设施不敷使用的缺陷暴露无遗。可在深化水权制度改革的基础上，加强西部地区防旱和防洪类水利设施的建设，加大对小型农田水利和中小河流治理的支持力度，提高西部地区农村人口饮水安全保障水平。

 

西部地区生态环境脆弱，影响生态改善的不利因素较多，必须长期坚持环境保护与生态建设经常化的思想，切不可寄希望于毕其功于一役。要在推进退耕还林、退牧还草、天然林保护、三峡库区国土整治等重点生态工程，建立还林还草后农牧民的最低生活保障制度，落实基本口粮田、农村能源、生态移民、后续产业发展、补植补造和退耕农户培训等措施的同时，切实注重西部生态环境建设中的“补短”。（1）加强对西部地区冰川退化、沙漠化、石漠化“三化”现象与河流流量减少的研究与动态观测，为国家推进西部生态建设、防范西部生态环境质量下降的重大决策提供科学依据。（2）加强重点区域的生态保护力度。在科学评估的基础上，进一步优化对长江和黄河资源的利用，使其能够充分发挥支持经济增长与保护生态环境的功能。要在完善机制的基础上加强青海“三江源”自然保护区建设，黄河、渭河、石羊河等重点河流重点河段的综合治理，甘肃甘南黄河重要水源补给区生态保护与建设等重点工程，同时推动祁连山水源涵养区域与青藏高原东南缘生态环境保护。（3）积极利用人工增雨补充自然降水与地表径流的不足。应建设西部人工增雨设施，尽可能地利用人工手段弥补自然条件的不足，增加地表水供应，缓解水资源的供求矛盾。（4）加强对西部出境河流资源的利用。目前南下西出的水资源利用不足，而沿江沿河流域对水资源的需求不断增大。鉴于出境河流流量占河流总径流比重不大，取用部分河水并不会影响流域生态，可考虑把出境河流部分用于生态、生活甚至生产用水，改善西部的生态环境甚至生产环境。（5）加强节能减排工作。值得注意的是，西部退耕还林还草后生态恢复较好，但因工业增长较快和规范环境准入不够，导致环境污染恶化和加剧的问题日益突出。应重视节能、节水、节地、节电、节材，加强环境监管能力和监管体系建设，完善重大建设项目环境影响评价制度，严格落实污染减排责任，切实提高环境质量。

 

 

西部地域广阔，自然资源与社会文化条件差异较大，生物资源、矿产资源、旅游文化资源种类较多，非常适于发展特色优势产业，这是西部地区推进差异化发展，化要素禀赋优势为产业优势，提升西部产业竞争力的基础。（1）在农业特色产业的发展上，应大力发展现代农业，重视发展以特色种植为主要内容的设施农业（利用人工建造的设施，使传统农业逐步摆脱自然束缚的一种新生产技术体系，属于高投入高产出，资金、技术、劳动力密集型的产业）和旱作节水农业，依靠技术投入和规模化经营，采取公司加农户等形式，提高特色农副产品的投入产出率、商品率、加工利用率和特色农副产品收入占农民人均纯收入的比率。实施品牌战略，形成西部各具优势的特色农业优势产业带。（2）突出建设西部能源矿产资源开发基地。要利用西部地区光照充足、风能丰富、生物质资源众多的特点，在提供必要财政补贴的情况下，加快发展风能、太阳能、生物质能等清洁能源，建设规模化的新型能源基地。在陕西、宁夏、内蒙古三省区交界地，是我国重要的煤炭资源基地，石油、盐矿等资源也十分丰富，又有黄河来水作保障，非常适宜于规模化地综合开发利用。要在强化这一区域循环经济与环境保护功能的基础上，高水平建设陕、蒙、宁交界区域能源化工基地，通过西煤东运、西电东输等为全国经济快速增长提供多样化的能源与化工品供给。可以考虑把一些高耗能类产业向这一区域转移，按低污染、低消耗、低碳化的要求，通过高标准、高规格的建设，提供规模化的优质高耗能产品。甚至可以考虑把三省区结合部的资源开发与毗邻的山西矿产资源开发结合起来，建立跨越中西部带有资源节约型和环境友好型特征的综合性特大型能源化工基地。通过政府引导和规范环境准入制度，以产品创新、流程创新与工艺创新推动资源的循环利用，规划建设好循环经济产业链，大幅度减少废弃物尤其是温室气体的排放。国家在政策支持上应尽快建立有利于西部特色优势产业发展的资源开发补偿机制。可赋予西部地区在资源勘探、开发、定价、加工等方面一定自主权，在保障资源产品的市场化流动与全国经济一体化发展的基础上，提高资源产地获取资源开发利用收益的比重。在明确资源税改革由从量征收改为从价征收的基础上，提高煤炭、天然气、石油、钼矿等矿产资源税税额标准，并将探矿权、采矿权使用费和价款收入上缴中央财政部分按一定比例返还西部地区，进一步理顺矿产资源补偿费的分配关系。（3）应积极扶持发展西部地区有特色有优势的战略新兴产业。落实好国家重点产业调整和振兴规划，积极发展能够利用西部产业基础和国家政策优势的先进制造业，提高航空航天、现代装备制造、电子信息、国防科技、新能源、新材料、新医药等产业发展规模和水平。重点培育一批技术装备先进、核心竞争力强的企业集团，形成若干具有当地特色和资源优势的产业集群。支持西部地区发展延伸资源加工链条的产业，提高资源利用的附加价值。应加快淘汰和关闭浪费资源、污染严重和不具备安全生产条件的企业，鼓励用高新技术和先进适用技术改造提升冶金、有色、化工、建材、轻纺、机械等传统产业，提高企业技术装备水平和产品竞争力。（4）推动特色农业和特色工业领域的技术创新。可在建立和完善以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系中，推动西部特色优势产业的技术创新。一是推进重要矿产资源利用的技术创新。包头、攀枝花、柴达木等地矿产资源多属于共生伴生矿，但因技术瓶颈造成开发过程中资源浪费、污染严重的状况。建议设立技术创新专项，把西部矿产资源的综合开发、产业链延伸和资源循环利用作为推进技术创新的重要内容，集成国内外的优秀人才，力争在资源利用技术创新方面取得重大突破，为矿产资源的有效开发利用提供技术支撑。二是深化特色农副产品和中药材的技术创新。注重加大枸杞、冬虫夏草、猕猴桃等生物产品及下游加工产品的技术创新，进一步拓展特色生物资源的产业化空间。三是推动航空航天、电子信息、新材料、新能源等战略新兴产业领域的技术创新，力争在这些产业领域的技术创新上为西部争得一席之地，奠定西部战略性新兴产业进一步扩张的技术基础。（5）大力扶持服务业领域特色产业的发展。应在推进基本公共服务均等化过程中完善西部现代服务业设施，扩大现代服务业规模，优化现代服务业结构，提高现代服务业对西部经济的贡献率。尤其是，要充分利用西部地区环境差异大、风景独特的优势，进一步发展考察、探险、猎奇等特色旅游产业，推动冰川旅游、沙漠旅游、生态旅游、红色旅游和乡村旅游。加强毗邻国家间在共同开发旅游资源方面的相互协作，打造跨国旅游精品，建设世界古文明旅游走廊。

 

在培育特色优势产业中，要注重推动重点地区和重点城市的开发。西部地区内部自然、经济、社会条件起伏较大，资源禀赋各不相同，难以按照一种模式推动各个地区的开发与发展。应该尊重各地发展条件的异质性、发展优势的多样性，发展基础的差别性，必须因地制宜、扬长避短、把握重点、发挥优势，在大开发政策的支持下构筑各展其长、各具特色的区域经济新格局。可以西安—天水经济区、成渝经济区、北部湾经济区为一级经济区，以呼包鄂经济区、西（宁）兰（州）银（川）经济区、天山北麓经济区、贵昆沿线经济区为二级经济区，积极解决好制约重点经济区人口与经济规模扩大的资源、环保、基础设施等问题，深化经济区间经济合作、产业分工与要素流动，推动经济区之间的联系与沟通，强化毗邻省区之间的经济往来。与此同时，还应发挥重点城市在工业化、城镇化、国际化、市场化中的带动作用。可以继续实施“以线串点，以点带面”的开发战略，依托亚欧大陆桥、长江水道、西南出海通道等主要交通干线，以西安、成都、重庆为一级节点，以其余省会城市、主要港口、重要边境枢纽城市为二级节点，发挥重点城市的聚集和扩散效应，带动区域经济协调发展。应突出重点城市基础设施良好、科技教育资源丰富、城市经济影响力与竞争力强、特色产业基础好的优势，高水平规划建设高新技术产业开发区、经济技术开发区、保税区和各类专业化产业园区，增强区域技术创新能力与产业竞争力，提高重点城镇对西部经济的辐射和带动作用。

 

 

西部大开发的现实目标不仅包括经济增长速度的加快和经济规模的扩大，也包括西部居民福利水平的改善，让西部城乡居民与全国其他地方的居民一样更好地享受改革开放的成果。具体地说，要把政府援助与市场机制结合起来，逐步改变西部地区居民收入水平低、消费水平低、城镇化水平低的状况，通过多种途径保障与改善民生，提高西部居民的收入水平、消费水平与就业水平。

 

首先，必须提高西部的城镇化水平和西部居民的就业水平。2000年，全国的城镇化水平为36.22%，西部地区的城镇化水平为28.73%，与全国的差距为7.49个百分点；到2008年，全国的城镇化水平已经上升到45.68%，西部的城镇化水平也上升到38.32%，西部地区与全国城镇化水平的差距缩小到7.36个百分点，说明西部地区城镇化水平提高速度略快于全国平均速度，应该继续提高西部地区城镇化水平，加快农村剩余劳动力的转移。但为提高西部的城镇化水平，必须配套增加西部城镇的就业机会，大力发展中小企业。这就需要充分利用国家支持中小城市和小城镇建设的政策，支持建立面向中小企业的工业园区和小企业创业基地，支持西部地区的城乡居民自主创业，并吸纳国内外各类中小企业向西部的园区转移，提高中小企业吸收劳动力就业的能力。针对甘肃、贵州等经济贫困问题突出，生态环境较差，且在短期内经济自主增长水平难以大幅提升省份的具体情况，可考虑在这些省份人口稠密的城镇有针对性地设立承接产业转移示范区，在遵循产业政策、环境保护和资源集约利用标准的基础上，有意识地引导沿海地区产业向特定后进区域转移。

 

其次，积极推动老少边穷地区的扶贫开发。作好西部集中连片贫困区域扶贫开发规划，衔接好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策之间的关系，进一步明确扶贫范围与扶贫对象，借鉴国内外经验，确定扶贫开发的重点、方向与政策保障体系。优先支持革命老区、民族地区、边疆地区扶贫开发，加大对特殊类型贫困地区的扶持力度。基于目前国内工业品过剩矛盾突出而西部贫困地区居民消费能力不足的现实，可考虑实施“西部温情消费百千千工程”，选择西部农民人均收入最低的二百个县（旗），按照每县千户每户千元的原则，向贫困农牧民发放消费券，在刺激国内消费的同时改善这些居民的福利水平。

 

第三，进一步完善西部城乡居民的社会保障体系。巩固和发展新型农村合作医疗，扩大参合农民受益面。完善资源枯竭城市、天然林保护区退休职工的社会保障，完善生态脆弱经济落后地区的生态移民政策。鼓励资源枯竭型城市发展替代性产业，促进矿产资源开发行业的员工有序转移。加大对西部防灾减灾、灾民救助、老龄事业等公共服务体系建设支持力度。为解决西部能源、矿产资源开采中出现的地表沉陷、河流污染等生态问题，需要建立生态补偿机制，加大生态环境恢复投入，并进行沉陷区移民搬迁安置。

 

第四，加大对西部教育的援助和人才利用的支持。一方面，在大力推进素质教育的基础上扶持普通教育，加快推进西部地区中小学校舍改造工程。为西部农村人口密集区域的中小学班级配备多媒体远程教学设备，让广大农村和偏远地区的孩子共享优质教育资源。加强对少数民族和民族地区教育的支持。推进“小手拉大手”式的教育移民。另一方面，应切实重视人力资源的培育与利用。要更加注重培养、引进和利用好创新型科技人才、经济社会发展重点领域专门人才和高技能人才，建立健全吸引人才、留住人才、用好人才的体制机制，进一步完善人才使用中的提拔、任用、奖励机制。还应该注重对西部劳动力的职业培训。根据联合国和多个国际组织对发展中国家反贫困经验的研究，教育与培训是促进贫困人口脱贫致富的有效方式。继续实施农村劳动力技能就业计划、农村劳动力转移培训阳光工程、星火科技培训、雨露培训计划等培训，根据市场需要提升劳动力的就业能力。

 

最后，要因地制宜构筑科学的人口政策体系。应充分认识到人口的双重特性，保持人口增长与资源环境承载能力相一致。在西部一些生态环境脆弱地区，人口增长相对全国平均水平较快、经济增长相对全国平均水平较慢、生态环境承载力相对全国平均水平较弱的矛盾比较突出，人口快速增长与外在环境反差极大，可以在这些地区积极实施少生快富工程和计划生育奖励政策，合理引导城乡居民的生育行为。

 

 

西部大开发政策实施力度加大，但市场主体相对薄弱，经济运行与政策执行中政府参与的分量较大，更需要政府管理体制改革和规范政府对经济事务的管理。在体制改革上，一方面深化政策管理流程改革，注重探索纵向和横向转移支付相结合模式，把中央政府的政策支持与沿海发达省份的对口援助结合起来，形成政策支持的合力。另一方面，应规范政府与企业的关系，公开政府政策操作程序与过程，降低和节约行政运行成本，提高政策执行效率。要在深化国有企业改革的基础上，推进公平准入，鼓励、支持和引导个体、私营、外资等非公有制经济发展，增进西部经济活力。

 

与此同时，要积极推动西部地区对外开放。充分利用西部地区边境线长与周边国家经济互补性强的优势，把发挥西部比较优势与利用国际市场的资源优势与市场优势结合起来，把继承和弘扬中华民族主体文化与合理吸收利用外来优秀文化结合起来，把巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系与推动人员、资本与要素往来结合起来，在维护西部地区尤其是民族地区政治稳定、经济安全、社会和谐、民族团结的基础上，积极引导和促进整个西部的对外开放。要把各类重点经济区的开发与对外开放结合起来，推动重点经济区的对外开放。要优化西部地区的对外贸易结构，促进加工贸易出口基地、特色产品出口基地、服务外包出口基地等建设，在严控“两高一资”产品出口的同时，提高资本与技术密集型产品的出口比重。支持有条件的企业参与周边国家的企业并购，深化境外资源互利合作，提高对外承包工程和劳务合作的质量。进一步完善边境经济合作区功能，扩大边境互市贸易规模，提高出口加工水平。

 

（作者为中国社会科学院工业经济研究所研究员）

 

《科学时报》 (2010-4-6 A3 观察)