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“2011中国水战略与水安全高层论坛”在清华大学举行 |
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从战略高度求解水问题保障水安全 |
“中国要加快落实最严格的水资源管理制度，加快制定主要江河流域水量分配方案，建立省、市、县三级行政区域的取用水总量控制指标体系。”水利部部长陈雷在日前举办的“2011中国水战略与水安全高层论坛”上指出，中国还要严格实行用水效率控制，力争到2015年万元工业增加值用水量比2010年下降30%以上，到2020年万元工业增加值用水量比2010年下降45%以上。
水利部副部长胡四一指出，中国目前面临水灾害加剧、水资源短缺、水环境恶化、水生态失衡四大水问题，解决这些问题已成为刻不容缓的重要任务。而2011年中央一号文件《关于加快水利改革发展的决定》，进一步明确了中国新时期水利工作的战略定位，在分析水利工作薄弱环节和突出问题的基础上，指明了水利发展的方向，提出了水利发展的目标和任务。
“将水的作用提升到国家安全层面”
“中央一号文件第一次将水的作用提升到了国家安全层面。”胡四一说。
水是生命之源，而能源是人类文明的物质基础，这两个“源”之间有何联系？中国工程院院士陆佑楣在论坛上指出，积极、有序、加快开发水能资源，是我国发展低碳能源的第一对策。他认为，水能资源是低碳能源，是清洁的可再生能源，而我国的水能资源清晰、技术成熟，理论上可得到的能量无限。
据统计，截止到2010年，我国已开发利用的水能装机容量已达到2.1亿千瓦,是经济可开发资源的52%，是技术开发资源的39%，是理论蕴藏量的28.8%。按国际上可比较的惯例，用已开发的装机量除以技术可开发的装机量，计为水能资源的利用率。以此计算，我国水能资源的利用率为36.9%，远比发达国家的利用率低。在上世纪末，美国的水能利用率为82.1%，法国80%，日本83.6%，加拿大65%，德国73%，而挪威的电力有95%以上都来自水电。
陆佑楣说，我国水能利用还有很大的空间。水能开发是一次能源直接转换成电力，能量转换系数为79%，是优质的能源，并且不会排放二氧化碳。“如果我国的水能资源利用率提高到80%，即达到4.32亿千瓦，则相当于替代化石能源5.8亿吨标准煤（相当于每年8.3亿吨原煤），每年可少向大气层排放19.15亿吨二氧化碳。因此，加快水能资源开发利用是我国低碳能源最有效的出路，应成为我国可再生能源开发利用的第一选择。”
中国工程院院士张超然也表示，随着全球气候变暖现象的日益明显，发展更加节能环保的低碳经济，成为社会关注的焦点。与其他新能源相比，水电是目前应用技术最成熟并具有大规模开发前景的清洁能源，开发水电是现阶段满足我国能源需求并符合低碳经济发展要求的最可行途径。
另一方面，胡四一在论坛中提到，水是生态环境的控制性要素。水与生态系统之间关系紧密，不可分割，各种要素相互作用，互为因果，水量水质的变化对生态环境十分敏感，生态环境改善离不开水的保障。基于这些认识，世界各国都把粮食、石油和水作为三大战略资源，我国也明确提出了水资源可持续利用是支撑我国经济社会发展的战略问题。
改革发展水利应对严峻挑战
自上个世纪末以来，中国水利发生了一系列大事，其中包括长江大洪水、黄河断流、淮河水污染、北方连年干旱、沙尘暴频发等。2010年西南地区发生特大干旱、多数省区市遭受洪涝灾害、部分地方突发严重山洪泥石流，再次警示我们着力解决水问题、保障水安全刻不容缓。
胡四一将目前我国面临的水问题归纳为四个方面：一是“水多”，洪涝灾害频繁仍然是我们的心腹大患；二是“水少”，水资源短缺仍然是经济社会发展的制约因素；三是“水脏”，水环境恶化尚未得到有效控制；四是“水浑”，水土流失和生态退化的趋势没有根本性改变。他认为，水灾害加剧、水资源短缺、水环境恶化和水生态失衡四大水问题已经对中国经济社会可持续发展构成了严重威胁。在全球环境变化和经济社会快速发展的宏观背景下，这些问题将长期存在，其发生和发展的不确定性也越来越突出，对生态环境和经济社会可持续发展的不利影响也愈来愈强烈。
今年的中央一号文件明确提出，我国到2020年要基本建成防洪抗旱减灾体系。为此，中国工程院院士张建云建议，我国水利部门要在今后的工作中不断提高认识，转变思路，全力推进新时期防洪工作。张建云对我国防洪形势的基本评价和建议为：第一，我国暴雨洪涝灾害频繁发生，随着全球变暖，水文极端灾害事件发生的几率增加，洪涝灾害频发依旧是中华民族的心腹大患；第二，大江大河防洪体系虽已初步建成，但存在的突出问题和薄弱环节需高度重视，需尽快完成全国防洪规划提出的建设任务；第三，中小河流覆盖面广，防洪能力薄弱，急需加强，尽快实施“全国中小河流治理和病险水库除险加固规划”；第四，转变防洪理念，加强防洪管理。
陈雷在论坛发言中指出，当前和今后一个时期，是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的重要时期。人多水少，水资源时空分布不均、与生产力布局不相匹配，不仅是我国现阶段的突出水情，也是我国现代化建设进程中需要长期应对的基本国情。随着全球气候变化的影响日益凸现，我国防洪抗旱薄弱环节更加显露，增强防灾减灾能力要求越来越迫切；随着人增、地减、水缺的矛盾不断积累，保障国家粮食安全的形势更加严峻，加快扭转农业主要“靠天吃饭”局面的任务越来越艰巨；随着工业化、城镇化的加快推进，能源资源和生态环境的约束更加强化，加强水资源节约保护工作越来越重要。
陈雷说，2011年中央一号文件从党和国家事业发展全局出发，科学阐述了水利发展的阶段性特征和战略地位，明确提出了水利改革发展的指导思想和主要原则，全面部署了今后10年水利改革发展的目标任务和政策举措。文件明确指出，水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，加快水利改革发展，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局；不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。特别强调要把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，注重科学治水、依法治水，突出加强薄弱环节建设，大力发展民生水利，不断深化水利改革，加快建设节水型社会，促进水利可持续发展，努力走出一条中国特色水利现代化道路。
“这是新中国成立以来中央出台的第一个水利综合性政策文件，也是指导当前和今后一个时期水利改革发展的纲领性文件，具有重大的现实意义和深远的历史影响。我们要抓住机遇，乘势而上，加快夯实水利基础，强化水利管理，深化水利改革，努力推进水利改革发展新跨越。”陈雷认为我国水利的改革发展将迎来新的挑战和机遇。
科技支撑水资源可持续利用
“水问题的出现，从本质上讲是人与自然的关系出了问题，是人口资源环境与经济增长的突出矛盾在水利上的具体表现。”针对四大水问题，胡四一提出了破解我国水资源问题的四个核心要点。
一是要给洪水以出路，给河流以空间，科学调控洪水，合理利用洪水资源，从洪水控制转向洪水管理，以解决我国洪涝灾害严重的问题。二是建设节水型社会，着力于水资源管理的制度建设，强化水资源合理配置和需水管理，提高水资源的利用效率和效益，从根本上解决我国水资源短缺的问题。三是充分依靠大自然的自我修复能力，人工治理与生态修复相结合，生态、经济和社会效益统筹兼顾，加快水土保持建设，以解决水土流失等生态问题。四是发展绿色经济，严格排污管理，加强水资源保护，维护河湖健康，以解决水污染问题。
胡四一表示，为实现上述目标，需要建立兼顾水质、水量和水生态的水功能区综合监管技术体系，研究提出水功能区水质、水量及水生态评价标准，系统建立水功能区阶段水质目标与入河排污口、入河污染负荷管理目标的关联关系，完善水功能区水质目标分阶段的动态管理方法，基本形成合理的河湖健康评价评估指标体系等。
与此同时，胡四一强调保障防洪安全、解决水资源短缺、改善水环境和水生态已经成为我国水利长期而艰巨的重要任务。他建议在未来的水资源研究中，要高度重视宏观战略问题的探索，在更大的时空尺度上研究水、生态系统、社会经济之间的关系；要高度重视自然科学、工程技术以及社会、人文科学的交叉、融合与渗透，综合性、创造性地解决中国水问题；要高度重视高新技术特别是信息技术的应用，以水利信息化带动和实现水资源可持续利用。
在水能方面，张超然指出，我国水电还具有巨大的开发空间，尤其是长江上游流域水能资源在国家水电开发整体布局中占据重要的地位。
长江流域水能资源极为丰富，水电可开发量居全国之冠，长江水力资源总量占全国河流总量的36%，总落差达到5400米，水能资源蕴藏总量达268000兆瓦。长江流域水能资源集中分布在宜昌及其以上流域，干流水电可开发量占46%，支流占54%，尤其是金沙江、雅砻江、大渡河、乌江等支流流域，梯级水电站开发具有显著的优势。张超然说，长江上游干支流水电开发基地在全国水电开发空间布局中占据着重要的地位，代表了中国水电开发总体水平。
张超然同时强调，大力发展水电必须着力解决好环境、移民等问题，要把水电开发与生态环保、帮助移民脱贫致富和促进地方经济发展有机结合起来，实现人水和谐、环境友好的目标。同时，研究和推进流域梯级水电站优化联合调度，做到水资源综合利用和综合效益的最大化。
落实水资源管理行政首长负责制
在水域纳污容量的从严核定方面，我国提出力争到2015年重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到60%以上，到2020年提高到80%以上。陈雷强调，要同时强化饮用水水源区和地下水保护，加大海水淡化、中水回用、雨水集蓄利用等非常规水资源开发利用力度。
刚刚过去的“十一五”期间，中国提前6年实现联合国“千年宣言”提出的到2015年“将无法持续获得安全饮用水的人口比例减半”的目标，全面推进节水型社会建设，提前完成万元国内生产总值用水量降低20%和万元工业增加值用水量降低30%的目标。
尽管如此，陈雷认为我们依然任重道远，我国仍是世界上治水难度最大的国家。他表示，下一步要全面落实水资源管理行政首长负责制，强化水资源管理监督考核，推动各项管理制度的落实。
2011年中央一号文件根据当前我国水资源形式和经济社会发展需求，指出今后我国要实行最严格的水资源管理制度。中国工程院院士王浩认为，这就要求以我们提高水资源承载能力为主线，围绕加强水资源合理配置、提高水资源利用效益的核心，全面开展总量控制与需水管理为一体的水资源管理工作。
王浩认为，我国实施水资源总量控制，首先要合理确定人与自然的用水比例，确保人类生活用水、基本生态用水和基本生产用水；其次要确定人类社会不同利益团体间的用水比例，平衡上下游、左右岸和地区间的水权关系；再次，要确定各经济部分间的水权，特别是要先期确定农业水权，保证粮食安全，平衡工农业用水关系，为通过水权转让提高用水效益奠定基础。
与此同时，王浩指出实施需水管理首先要从行政措施、经济手段和自我管理三个方面同时入手，推动需水管理全面实施；其次，要加强立法、发展技术和重视文化教育，从水需求管理的外部环境提供支撑；第三要重视对水需求管理中的特殊问题如社会伦理学问题、生态环境问题和风险管理问题等及时研究、妥善安排，使得需水管理在执行中平稳、有序、有效、不反弹，实现可持续管理。
王浩说：“用水总量控制与需求管理的本质目标，是提高用水效益以及水资源承载能力。提高单方水的生产效益要求我们不断改进生产方式、调整产业结构，降低人均全员耗水率，还要求我们在提高单方水生产效益的同时改善用水行为。除此之外，在全国尺度上平衡水、土、人的分布，合理配置水资源，也是提高水资源承载能力的重要手段。”
对于落实今年中央一号文件，从根本上着力解决我国的水问题，保障水安全，推进水利改革，陈雷提出了八点建议。
第一，坚持科学发展主题，加快转变传统水利发展模式。如在防洪工作中，要加快从控制洪水向洪水管理转变，既要不断完善防洪减灾工程体系，适当控制洪水，也要注重给洪水出路和蓄滞的空间，对洪水进行科学调度和有效利用，与洪水和谐相处，做到科学防控、依法防控、综合防控。
第二，坚持统筹协调推进，加快突破水利重点薄弱环节。我国治水管水任务极其艰巨，水利改革发展需要解决的问题很多。要抓紧建设一批骨干水源工程和河湖水系连通工程，加强水资源战略储备，初步形成流域和区域水资源合理配置格局，全面解决农村饮水安全问题。
第三，坚持高效持续利用，加快落实最严格的水资源管理制度。全面推进节水型社会建设，促进经济社会发展与水资源、水环境承载力相协调。严格实施取水许可和水资源论证制度，力争到2015年全国年用水总量控制在6350亿立方米以内，到2020年控制在6700亿立方米以内。
第四，坚持预防保护优先，加快构建水生态安全保障体系。如要继续实施国家水土保持重点工程，加强长江上游、黄河上中游、东北黑土区、西南石漠化区等重点区域的水土流失治理和黄土高原淤地坝建设。
第五，坚持体制机制创新，加快建立水利良性发展格局。要建立健全水利投入稳定增长机制，充分发挥政府在水利建设中的主导作用，不断拓宽水利投融资渠道，广泛吸引社会资金参与水利建设。
第六，坚持依法治水管水，加快推进水利法治化进程。要全面推进水利综合执法，严厉打击各类水事违法行为，健全预防为主、预防与调处相结合的水事纠纷调处机制，维护和谐有序的良好水事秩序。
第七，坚持科技兴水战略，加快提升水利科技创新能力。要强化基础条件平台建设，加强基础研究和技术研发，力争在水利重点领域、关键环节和核心技术上实现新突破，获得一批具有重大实用价值的研究成果和技术。
第八，坚持开展水情教育，加快形成全民参与治水的良好氛围。要把水情教育纳入领导干部和公务员教育培训体系，使各级领导干部真正从国情、水情出发谋划事业发展；要把水情教育纳入国民素质教育体系，努力在全社会形成节约用水、文明用水的良好风尚。
清华大学举行的“2011中国水战略与水安全高层论坛”由中国工程院和水利部联合主办，是在全球水问题突出、我国水利改革发展要求迫切的大背景下召开的。来自全国各地的会议代表150余人出席本次论坛，其中包括28位中国工程院及中国科学院院士。
《科学时报》 (2011-04-26 B1 大学周刊)
