作者:陆琦 孙琛辉 郝俊 崔雪芹 来源:科学时报 发布时间:2011-3-15 9:04:07
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中国高教改革进入“深水区”
代表委员热议:现代大学制度建设如何少走弯路


 
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)用了专门一章系统阐述“建设现代学校制度”,这在党中央、国务院发布的文件中还是第一次。
 
“改革高等教育管理方式,建设现代大学制度”是高等教育改革进入“深水区”的反映,许多问题没有现成答案,需要在实践中探索。教育部部长袁贵仁日前用三句话概括了大学管理体制改革的方向:教育部要向地方放权;政府要向学校放权;学校要遵循教学规律和成长规律来管理教学。
 
在2011年——教育改革的“全面实施年”、“十二五”规划的开局之年——这一关键时期,教育改革能否在“深水区”中“摸着石头过河”,人们拭目以待。
 
高等教育体制改革相对滞后
 
顾海良:现在不能“摸着石头过河”,从一开始就要想办法少走弯路。
 
现代大学制度实际上有着非常丰富的内容。《纲要》中在现代学校制度前加了“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”16字的定语,而“党委领导”、“校长负责”、“教授治学”、“学术自由”、“大学章程”是这16个字在现代大学的具体应用。现在的关键是如何结合实际,赋予这些新的概念以鲜活的内涵。这就需要通过大学的改革来实现。
 
现代大学制度带有更多的大学管理的专业性的问题,这就需要更多的高教研究者、高教管理者和教育主管部门来探讨研究。
 
王祖温:现代大学制度是指在知识经济背景下与市场经济运行机制紧密联系的藉以促进大学高度自治、和谐发展的规则体系。现代大学制度的核心是在国家的宏观调控政策指导下,大学面向社会,依法自主办学,实行科学管理。
 
现代大学制度的构架包括校内核心层和校外拓展层两部分。校内核心层是基础,需要健全党委领导制度、校长负责制度、教授治学制度、民主管理制度;校外拓展层是发展的外部条件,需要建立健全政府宏观管理体制、市场适度调节体制、社会广泛参与体制、学校依法自主办学体制。
 
理想的现代大学制度或许应体现几个特点:一是拥有较大的办学自主权;二是学术自由;三是教授治校;四是组织结构合理完善。
 
建设现代大学制度是对目前我国高等学校现存制度的改革、完善和超越,涉及规范和理顺大学与政府、大学与社会的关系,涉及大学内部治理结构的完善和改革,这显然是一个漫长的过程。《纲要》对于建设现代大学制度提出的这三条顺应了中国国情和时代要求,对于克服高校行政化倾向、进一步确立中国特色现代大学制度有着十分重要的意义。高等学校可以此为契机,加强校内核心层和校外拓展层的建设,建立和完善现代大学制度的构架。
 
王建华:理想的现代大学制度要尊重教育发展的规律,教师群体是教育发展的核心。很重要的是,在管理中要有一种民主、开放、包容的文化。如果制度在扼杀这些东西,肯定对大学不好。好的制度就是让教师群体发挥最大的作用,形成最优秀的教育资源。
 
由于过去大学的专科性太强,专一的、集中的、行政管理主导的制度模式持续了很多年。随着大学中学科、人员结构和科技本身的变化,现在大家都在不断探索、尝试新的大学制度。
 
在整个管理制度上,决策、执行和监督三者都不能少。尤其在决策中一定要发挥教师群体的作用,而执行时要尽量高效,监督中则要提高教师的参与度。管理过程中要“责权对应”,有这个权力,就要负这个责任。
 
现在比较困难的是人事制度改革。国内公办大学都属于事业单位性质,在现有制度下,大学很难完全为了教育发展而进行自由度比较大地选聘、提拔、晋升人员。这会影响到学校整体的活力。
 
钱锋:从总体上看,随着我国经济、政治、科技体制改革的逐步深化,高等教育体制改革相对我国经济体制改革和社会发展进程来说,仍然存在着一定的滞后性,主要表现为:政府直接管理的职能没有完全转变,学校仍缺乏应有的办学自主权;以政府投资为主的投资渠道,决定着高校对各级政府在经济上具有依赖性;高校管理的行政化倾向日趋明显,以行政权力为主导的管理模式,使权力过于向行政系统偏移。面对新形势、新问题,高校行政管理制度的改革与创新已成为高等教育体制改革面临的重要而又紧迫的任务。
 
李向玉:高校的一切制度建设都必须围绕高校的核心任务进行构建。大学的内部管理和制度建设应确保营造良好的学术环境,弘扬大学精神,让教育管理回归它本真的意蕴。
 
让行政力量更好地发挥管理职能
 
顾海良:《纲要》提出了现代大学制度,同时从制度到体制将其与大学治理结构联系起来。《纲要》中两次提到“党委领导下的校长负责制”,既把其看做制度的体现,又看做体制的实现,改变了过去单一、封闭的领导体制的概念,形成了多样、开放的体制选择。大学不能办成行政机关,同时现代大学不能没有行政管理;校长一方面要制约行政权力的扩大,另一方面自己也不能越权。
 
在党委和行政的关系上,党委起主导作用:一方面党委要充分行使领导权,领导学校的全局工作;另一方面党委又要充分调动校长和其他行政领导的积极性、主动性和创造性,大力支持校长独立负责地行使职权。只有这样,才能理顺党委集体领导和校长个人负责之间的关系,把党委领导和校长负责有机地结合起来,形成党委领导下的校长负责制的高效管理体制和运行机制。
 
加强和改进党委领导下的校长负责制,关键是要发挥校长的行政领导作用,使校长独立负责地行使行政管理职权。校长是学校法定代表人和行政主要负责人,全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作。党委的“职责”和校长的“职权”,体现了大学治理结构的重要内涵。校长不仅要参与党委领导的决策,而且还是决策的主要成员之一。正是在这一意义上,在大学治理结构中,校长既是主要决策者也是具体的执行者。
 
盛连喜:大学的党委要坚信党交给大学的任务是人才培养,而人才培养需要发挥教授的作用;党的领导是要让行政力量更好地发挥管理职能,而不是用党的领导来代替行政管理;注重发挥教授治学的重要作用,又注重对其决策行为的规范,注重对教授自身发展的支持和要求,如教授必须具有博学精干的专业知识,进步、公正、正直的学者形象,必须为人师表,得到学生的敬重。
 
葛剑雄:同样一个制度,大学应该有自己的特点。大学的党委领导应该与一般行政部门的党委领导有所区别,大学应该体现在总的方针和党员本身的模范带头作用上,而最终落实在人才培养、科学研究以及大学本身的发展上。大学应该遵循高等教育的普遍规律,提倡学术自由、思想解放、探索真理等大学普遍的理念。
 
王祖温:不可否认的是,正是政府对大学的高度重视和经费的大力支持,我国高等学校才得以迅速发展和壮大,但同时大学可能面临一个问题,那就是政府可能基于公众现实等需要考虑对大学自治、学术自由等形成干预,进而影响或阻碍大学的发展。因此,政府对大学进行适度的行政管理和指导,是符合广大人民的根本利益要求的,是不可缺少的,也是有益的。如果行政扩大化和全面化,会导致所谓的行政化,其负面影响需要给予足够的重视。
 
“去行政化”与加强管理不矛盾
 
葛剑雄:“去行政化”是去掉“化”,而不是去掉“行政”。行政是必要的,行政系统、行政管理是每个学校都需要的。中国的特点是泛行政化,即使不是行政单位也要有相应的行政级别。
 
首先要明确“去行政化”的内涵。我理解的“去行政化”,第一,应该由行政权力的“来源”(上级主管部门)来“去”;第二,学校内部应该界定行政管理部门的职权范围,不能干预行政管理权力外的事务;第三,行政应该做好服务工作,在行政管理范围内尊重学术、尊重教师。
 
大家不要误解,不是说行政级别取消了,行政化就没有了,反过来也不是级别高了,就一定会行政化。
 
葛晓音:我们总是对自己的大学这也不满意、那也不满意,不如放在全球范围来看。从我这些年在海外工作交流的经历看,香港的大学的行政化一点不比内地大学的行政化弱,甚至更严重。香港的大学在行政上的制度规定是非常严格的,学者一旦成为大学校长、学院院长,主要工作基本都在行政上。
 
现在关注的焦点在于,由于校长、院长、系主任掌握的资源比较多,如果他们缺乏公心,就会出现不公正、资源分配不均的问题。在日本,学部长、系主任几乎是没有任何权力的,纯粹是一个为学生、老师服务的角色;在香港,校长、院长也不能为自己谋任何私利。他们有约定俗成的传统,大家都不会违反。
 
事实上,行政本身不是问题,任何一所大学都需要管理层。适度的管理是必要的,关键要把握好度。管理上的度,既不能太疏,也不能太密。
 
盛连喜:任何一个组织都需要管理,无序是不会产生效益的。高校“去行政化”和加强管理并不矛盾,改革方向在于理顺关系,关键是行政权力能主动服务于师生。
 
王建华:在大学的具体管理中,一定要有一套行政体系。现在的行政体系专业化程度不高,行政化程度不够。行政化意味着职业化、专业化,否则办事效率不高、做事水准不高。
 
但是在决策方面,特别是学术决策方面,则不能以行政管理人员取代教师群体,“仆人不能代替主人”。学术权力和行政权力一定要分清楚,权责分明。学术评价、学术方向的制定、学术成果评价等都属于学术权力范畴。而学术部门作出的决定,也要通过行政系统来执行。
 
钱锋:高校需要行政,但不能过度,更不能行政化。高校应建立以质量和创新为导向的学术评价机制,健全制约行政领导权力,促进民主、科学管理的监督查处机制,推进校务公开;建立重大事项公示制度和听证制度,健全问责、咨询制度,增强决策透明度,杜绝个人行为和“暗箱”操作;充分发挥教职工代表大会、学生代表大会、民主党派等团体的作用,构建高等学校学术不端行为监督查处机制,健全高等学校廉政风险防范机制。通过设立校长接待日、信访信箱等多种形式,拓宽师生表达意见、参与决策的制度化渠道,扩大师生的民主参与和监督,保障师生的知情权、参与权、表达权、监督权,真正做到民主管理,科学决策,依法行政。
 
教授治学是根本
 
顾海良:“教授治学”、“学术自由”是《纲要》中新的亮点。
 
以往关于教授在大学里的地位只有在《高等教育法》里对学术委员会的界定,“教授治学”历来没有进入正式文件。教授在大学的地位往往有3种提法:教授治校、教授治教、教授治学,三者有所区别。“教授治校”是精英教育阶段的大学管理方式,到了大众化教育阶段的大学一般由专门的教育行政管理人员治理学校。“教授治教”的内涵不明确,“教”若指教育就太宽,若指教学就太窄。只有“教授治学”符合现代大学制度,其中的“学”指代学术、学科、学者、学风、学生。
 
在我的印象中,中央文件里也从来没有把“学术自由”看做大学的构成要素,此次在《纲要》中的出现,还是第一次。“尊重学术自由,营造宽松的学术环境”把现代大学的灵魂把握住了。没有学术自由就不会有学术创新。
 
葛晓音:目前,行政权力与学术权力的实现在大学里是合一的。院系的一把手是行政的第一领导人,同时在学术上也是第一领导人。院长或系主任的职务是促进整个学科的发展,除了把握专业方向外,最重要的就是教员队伍建设。而教员队伍建设无非是评职称和招聘人才,这就需要考察教员的学术成果,可见,行政权力与学术权力很难分开。“去行政化”不在乎表面的形式,关键在于有行政权力的人能不能出以公心。即使制度再完善,也不能保证有一定权力的人没有私心。
 
盛连喜:现代大学制度建设,应以“治学者优先”为核心理念,倡导学术民主、学术争鸣、依法治校、民主管理。大学的功能主要是培养人才和研讨学术,这都要靠教授、学者来实现,所以要建立符合学术发展、人才成长规律的教授治学模式。
 
钱锋:建立学术本位的“教授治学”管理体系。健全和完善保证学术组织权力的各项制度,明确学术组织产生的民主遴选规则及其工作的决策权、决定权、督促权、议事程序和处事规则等,形成学术与行政权力相互促进、相对独立的均衡机制。学术组织可决定学校学术类项目评审,教学、科研计划的制定,教学、科研岗位的设定,教学、科研成果的奖励等学术事项;同时,在教师聘任、解雇方面发挥主要作用。行政管理者行使解聘行政管理人员的权力,不应有权直接解聘教授;对于教授职称的评定,构建自下而上的职称评价体系,赋予教授发言权。
 
李向玉:事实上,现在各校一般都设有校务委员会、学术委员会等组织,制度规范也比较完备,在学科建设、职称评定等重大事务上能够自觉主动地提供教授参与的机会。但是由于种种原因,教授的意见并不是最终的决策,很多与学术相关的决策权力往往控制在从职能部门到校领导这条单线上,教授对行政和党委决策的各个环节难以真正参与和监督。
 
应该首先提高党政职能部门对民主办学的认识,淡化学术组织的行政色彩;其次要强化以教授为主的各个评议委员会的作用,如在招生考试、教学运行管理、设备图书购置、质量保障、教研机构的设置、职称评定、学位授予、国内外重大学术交流等事项中赋予相关评定委员会实质性的权力。行政管理机构则是主要负责落实评议机构的决定,进行日常事务的管理与服务工作。通过以上方式,让教授参与治校的理念和作用得到最大限度地发挥。
 
葛剑平:行政只是保障,教授要成为大学的主体。解决这一问题的关键是如何在学校内部建立行政力与学术力互相协调的现代大学管理体制和运行机制,当前尤为重要的是从国家层面上立法,明确高校内部学术力的地位、责任和权利,从根本上强化和实化“教授治学”的法律地位、存在形式和运行机制,真正使得教师在学校目标定位、学科专业布局、资源配置等治学核心领域成为主体,建立以教师为本、以学术为本的现代大学制度,平衡行政权力和学术权力,积极探索教授治学的有效途径,构建优良学术环境。
 
要充分依靠和发挥教授在高等学校民主管理中的作用,实现高等教育管理决策的民主化、科学化。高校通过设立学术委员会、学位委员会、教学指导委员会、校务委员会以及教职工代表大会等组织形式,依法保障教授参与高等学校的民主管理与监督,提高教授在高等学校改革和发展中的决策权、管理权和监督权,提高高校决策的民主化、科学化水平,维护教师的合法权益。
 
大学章程:从人治走向法治
 
顾海良:大学章程是大学的宪法。国外大学的章程一般有两种制定模式(先有章程后有大学、先有大学后在办学过程中制定章程)、两个制定章程的主体(谁主办谁制定、学校师生共同制定)。大学章程需要有明确的制定主体,制定章程的主体不同,会有不同的倾向性和弊端,相信以后会逐渐形成统一原则下的多样性。无论哪种模式、由谁来制定,大学章程都有法律法规的作用,一旦制定大学章程,学校不能违背、社会也不能违背。
 
通过大学章程的制度体系,使大学从传统的人治走向现代法治,从自上而下的行政管理走向上下互动的善治,使大学的管理真正走向民主化、科学化、规范化和制度化。
 
盛连喜:理想的大学制度,需要制定一个既符合法律、又能充分体现自主性的大学章程。大学章程需要得到大学与政府共同认同才能有效执行。我认为,应该分别制定国立大学、省立大学等基本章程,高校在其基础上进一步细化制定出本校章程。
 
钱锋:通过制定大学章程,明确高校办学宗旨、办学特色、教育理念与历史传统,明确高校与政府管理部门及社会的关系,健全和完善学校内部治理机构、决策体制与机制,促进高校决策与管理科学化、民主化、制度化。
 
在制定章程过程中,公办高校体现党委领导下的校长负责制的原则与要求,依法落实和明确党委、校长各自的职责和权限,明确党委会、校长办公会的议事规则,规范学校重大事项的决策程序,健全学术委员会制度,探索教授治学的有效组织形式及其运行机制,创新民主管理和社会监督的机制。
 
王建华:每一所大学都有自己的一套治学办法和管理制度,这些也可叫做大学章程。但是这与国外大学作为立校标志的大学章程并不一样。某些国内大学尝试制定新的大学章程,其主要目的是想对管理制度进一步梳理和明晰,建立更科学的制度。在此过程中,有些学校也许会碰到一些阻力和困难。
 
王祖温:我国大学自创办以来,其建设大都是在国家和政府的行政主导下进行的,大学的办学自主权、学术权利等发挥的空间有所限制。当政府主要运用行政手段来分配稀缺资源或决定大学利益时,大学实际上已被行政化了,多按行政思维、行政逻辑、行政权威来治理大学,大学的行政权力高于学术权力,大学与政府都实行的是一种行政化的体制,形成了“政校同构”。在“政校同构”下,复旦大学章程所追求的“学术为魂、依法治校”必然受阻。
 
复旦“立宪”意味着我国大学办学将告别长期以来没有大学章程的困境,真正依法治教——为此,高等教育界给予很高的期待,这也是其意义所在。能够真正实现一个合理的行政权力和学术权力的大学章程,符合我国目前国情的相互制衡格局,责任重大,任重道远。
 
葛剑雄:复旦“立宪”事实上现在还有一个问题没有搞清楚,就是由谁授权的问题。作为一所公立大学,大学章程光有大学通过还不行,还要有上级主管部门的批准,在上级主管部门规定的范围内,大学制定的章程才能发挥作用。
 
南方科大也碰到同样的问题,它不是私立学校,大学章程也需要上级主管部门的批准。据了解,此前深圳市政府承诺,将使用深圳特区地方立法权,制订《南方科技大学管理条例》,明确界定政府、学校、社会、学生、行政、学术的权界,作为学校依法治校的法律保障。目前《南方科技大学临时管理办法》已制定完毕,即将出台。相比之下,复旦大学对于这个问题怎么解决目前还不明朗。
 
如果一项改革要突破现行的法律法规,首先要求修改现行的法律法规,当然个别试点是允许存在的。
 
教育改革:在探索中不断完善
 
顾海良:南方科大可以探索,但一开始想得很周全也不可能。既要理解,给予其改革探索的机会;又要给予宽松的环境,允许其在改革中不断修正。南方科大即使探索失败,也是一种成功的失败。
 
教育改革是有风险的,一定要谨慎,“战战兢兢、如履薄冰”,想好了再说,说全了再做,在做中完善。
 
葛晓音:朱清时打算参考香港科技大学的发展模式,在10~15年内将南方科大发展为一所以研究为主的大学。香港科技大学可以说是香港特区政府拿钱“砸”出来的一所大学,花高薪从全世界聘请了很多优秀教师、学科带头人,尽管成立时间不长,但不少学科已经位居世界前列,值得我们借鉴。
 
南方科大的探索非常值得鼓励,但不是说靠钱就能解决一切问题,还需要有一套合理的制度加以保障。
 
如果朱清时真能够通过南方科大探索出一条自主办学的路来,真要为他叫好。大学,应该有一个总体的精神,同时每所大学应该有自己独立的精神、办出自己的特色,这样的大学才是有希望的。并不一定要贪大求全,所有的大学都参照一个模式来办。我们现在办大学有太多的条条框框,如何从中抽脱出来办好一所大学,是很值得探索的。
 
盛连喜:南方科大无非是获得政府支持的另一种模式的高校,相对于它能否得到政府主管部门支持而言,我更希望朱清时校长不要过多地依赖政府,要敢于在全新的办学模式下有所创新。如果既想独立又想依赖政府,这种矛盾的心态会制约其发展。
 
王建华:南方科大提出了很好的理念,有希望在一张白纸上建立一套更好的体制。但探索不光是学校的事情,还涉及到地方政府、中央政府。比如,现在的学历和学位的授予权都由中央政府直接管理,如果在这方面有所改革的话,可能也会对其他学校产生影响。然而,允许先进行尝试,毕竟还是好的。
 
葛剑雄:南方科大作为一个探索者,很不容易。作为试点,我们不应该寄予过大的希望,即使探索失败了,也有其重要意义。我们应该让朱校长安安静静地进行改革,也不要急于看成果。
 
南方科大目前最大的困难还是,它现在依靠朱校长的努力、深圳市领导的支持,还没有形成制度,至少要等到学校理事会成立、大学章程获得深圳市人大的通过,这样才会比较稳定。想要试点成功,还需一定的制度建设和足够的授权。比如,办学经费目前充裕,但能否持久?朱清时不当校长了,校长的职权能否继续保留那么多?
 
教育部的做法有它的道理,因为教育部要考虑的是全局性的问题。制度对事不对人。目前还不知道培养的效果究竟如何,看一两届的培养效果也是很正常的。如果教育部禁止就不对了。教育部提出希望广东省也支持,我的理解是:深圳市如果级别不够,广东省可以支持,先办起来。
 
南方科大只是个例。很多个案或者小样本的例子,其作用更多的是精神、理念层面的,而不是具体的方法。如果南方科大办成,中国2000多所大学中有两所类似学校就不错了。南方科大的意义,主要是改革的精神、相关制度的突破、非常规办学的可能性。
 
与其过分关心南方科大,还不如多考虑一下有没有适合全国大多数学校的改革,比如教育部能否支持不同类型高校的发展。
 
王祖温:南方科大很可能把中国最死的一滩水给激活。
 
学校可以独立自主地按照自己的培养计划去完成学位授予,而不用报批,可以独立自主地招生,现在教育部允许南方科大这样试点,预示着国家学位制度的松动。
 
另外,南方科大马上面临硕、博士招生。硕、博士生一方面可以继承老师的学术传承,另一方面很多学生的思想火花会给老师带来很大启发,教学相长。南方科大如果这一步走出来,将预示着国家学位点的审批又松动了。如果南方科大只招本科生,这一步走不出来,很多好老师可能不会来,学校也办不好。
 
葛剑平:以“去行政化”为突破口、以改革学科设置为抓手、以“教授治校”创建一套现代大学制度为改革标志的南方科技大学在筹备三年半后的2010年终于获得教育部批准筹建,但正式批文却一直还没有拿到。南方科大的敢闯精神,为我国建立现代大学制度探路,立志于“去行政化”,却困于行政化的门槛。因为行政化的体制障碍而迟迟拿不到准生证,行政化给南方科大的“下马威”,让公众看到了教育“去行政化”是多么的艰难。可以说,大学陷入了两难的困境,“去行政化”会让大学有种被边缘化的危险,而“行政化”又会让大学失去创新的活力。
 
《科学时报》 (2011-3-15 B1 大学周刊)
 
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