作者:柯炳生 来源:中国教育报 发布时间:2010-4-6 9:25:31
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柯炳生:大学管理中的外部制约与内部权力
 
建设世界一流大学,需要有一流的管理体制支撑。所有制约大学管理和运转的因素,可以分为外部和内部两大方面。外部因素是大学不能直接左右的,内部因素则是大学自己可以控制的。世界上没有哪种大学管理模式是完美无缺的,但是,有一些基本性的规律却是相通的。这包括:大学要有相当的办学自主权,尤其是经费方面的自主权;内部的教授权力与管理者权力必须明确划分,并且彼此尊重;必须要有一定的民主决策和科学决策机制,以制度来保障决策的民主与科学。在此基础上,每个大学可以根据国情和校情,探索各自适用的科学高效的管理体制。
 
【高校自主权面临的两难问题在于,如果不给高校更大的自主权,高校的发展就会受到不利影响;而给予的自主权太多,如果高校本身的自制不够,则有可能产生各种问题。】
 
1. 外部制约与办学自主权
 
大学的外部制约主体主要包括: 政府、媒体、中学、家长、校友、捐赠者、一般公众等。所有国家的大学,都受到以上这些外部制约因素的作用,只不过程度和方式有差异而已。在我国,前三个因素起着主要的作用。
 
政府是最主要的决策者,主要体现在校领导任命、招生政策、资金投入、质量监控、建设规划等方面。我国对高等教育实行的是中央政府和省级政府两级管理体制。因此,一个大学的发展,不仅直接与管理这个大学的部门或地方政府的教育管理理念与具体政策密切相关,也与主管部门的财力直接相关。发达地区的大学通常得到更多的财政投入支撑,办学条件和待遇更好一些,对优秀教师也具有更大的吸引力。
 
媒体的影响也是非常之大的。我国社会公众对教育问题的高度关注,归根到底是对子女上大学的关注。因此,各种有关大学的报道,无论是否客观,都对社会公众有很大影响。尤其是一些负面报道和舆论,往往具有放大性。更重要的是,媒体对决策的影响日益突出。与此同时,社会舆论也日益形成对大学管理者的考验。在一些方面,社会舆论对大学起着监督、鞭策和激励的作用, 是非常重要和必要的;在另一些方面,社会舆论对大学有着一些误导,使其趋向浮躁化。因此,大学管理者面对社会舆论, 就必须同时兼备两种态度: 既要有足够的恭敬态度,接受批评改进工作,又要有果敢的坚守态度,拒绝错误舆论的喧闹和裹挟。
 
中学对大学的影响是通过给大学提供新生来实现的。一方面,有什么样的中学教育,就有什么样的大学新生。中学普遍存在的应试教育氛围,是不利于大学进行创新型人才培养的一个重要基础因素。另一方面,中学校长和教师对各个大学和专业的认知程度,直接地影响着考生对大学和专业的志愿选择。
 
大学应当具有较大的办学自主权,这已经成为一个比较普遍的共识。但是,具体落实起来,却不容易。这里以招生问题为例来说明这种复杂性。
 
招生可能是社会关注度最高的教育问题。一方面,社会舆论激烈地抨击现行的高考制度,认为它是应试教育之根源;另一方面,社会舆论对于任何偏离高考制度的改革都极为敏感,并且第一反应就是对其提出公平性的质疑。北京大学进行中学校长实名推荐制,不过是个极为有限的自主选才尝试,在社会舆论的重压之下,最后还是变相回归了老路。现在全国只有80所顶尖大学具有自主招生的权力,如果全国2000多所大学都有自主招生的权力,则会出现什么情况,也的确是个问题。在我国目前的国情约束下,可能难以普遍实行欧美国家的大学那样的完全自主招生制度,也无法恢复我国在蔡元培和梅贻琦时代的招生制度。在研究生招生方面,在全国统一考试的基础上,学校和导师有一定的自主权。研究生培养实行的是导师制,这决定了导师必须要有一定的自主权。全世界没有哪个国家,研究生候选人可以强迫导师录取并且指导他,不管这个学生考试成绩多么优秀。我国前些年出现过研究生考生因为导师拒绝录取而状告学校和老师的事,是没有道理的,但是却获得了很多舆论的同情和支持。
 
高校自主权面临的两难问题在于,如果不给高校更大的自主权,高校的发展就会受到不利影响;而给予的自主权太多,如果高校本身的自制不够,则有可能产生各种问题。这就是所谓的“一管就死,一放就乱”现象。比较现实的途径,可能是分类、逐步改进的办法。目前对于研究型重点大学来说,最需要扩大的自主权是在经费使用上。应当把更多的用途单一的专项性拨款,改为一般性教育事业费拨款。这样,可以让学校从自己的实际需求出发,把钱用到刀刃上。这不是让学校随心所欲地乱花钱,上级部门完全可以通过预算审定和预算执行审计来进行有效控制。
 
【对学校管理者的最大挑战,是如何把有限的资源在教授之间(学科之间)进行分配。这就需要学校管理者站在学校总体定位和发展的角度,站在国家和社会需求的角度,进行具有远见卓识的判断,并作出决定。】
 
2. 内部管理与权力结构
 
学校内部的权力,从行使者的角度,主要可以划分为教授权力(即教师权力)和管理者权力。其中的教授权力,表现为教授个人或者院、系的教授代表组成的相关委员会所行使的权力。概括地说,凡是与教学和科研,以及学术内容和方法有关的事情,在国家法律的框架之内,教授行使着实质性决策权力。管理者权力则是上述教授权力之外的所有权力,主要是规划与各种资源的分配。
 
大学必须妥善处理好两个关系:一是管理者内部的权力关系,二是管理者与教授之间的权力关系。在我国,国外大学校长具备的权力有一部分被上级部门所掌握,其余的部分分解为学校党政两个方面的权力。按照高等教育法的规定,我国高校实行的是党委领导下的校长负责制,学校党委的职责和校长的职责有着明确的说明和规定。不过,在具体工作中,如何处理好党政领导的权力关系,并不像法律条文那样简单,无法严格割裂开来。如何从体制上解决这个问题, 很多大学都进行了探索,一个比较好的办法是党政联席会议制度,把学校中所有的党政重大事项,统统拿到这个会议上讨论决定。
 
中国农业大学一直实行着这样一种党政联席会议制度:每周一次的学校党委常委会暨校长办公会,是学校管理层面的最高决策机构。这从本源上消除了党政班子的分权问题——书记和校长从来不用为哪件事情应该由常委会决定和哪件事情应该由校长办公会决定而费脑筋。这也大大加强了学校党政领导对学校工作的全面了解和理解,加强了党政工作之间的配合和融合。
 
如何妥善处理好教授权力与管理者权力的关系,关键在于尊重教授在学术问题上的权力。凡是涉及到学术内容和方法方面的问题,教授具有决定性的发言权。教授的权力必须得到充分的尊重。管理者的权力是为教授服务的,是为了让教授的权力得到最佳发挥。
 
对学校管理者的最大挑战,是如何把有限的资源在教授之间( 学科之间)进行分配。在这方面,无法依赖教授自身权力的行使,因为几乎每位教授关注的重点都是本学科的利益,都认为自己的学科最重要,至少不比别的差。而学校可以支配的资源总量(包括房屋、经费、进人指标等)总是有限的,不可能满足每一个教授(学科)的希望和要求。这就需要学校管理者站在更高的层次上,站在学校总体定位和发展的角度,站在国家和社会需求的角度,在广泛听取教授意见的基础上,进行具有远见卓识的判断,并作出决定。这样作出的决定,可能不会使得所有的教授都满意,在某些情况下,甚至不能使得大多数教授满意,但却可能是正确的决定,或者是相对正确的决定,或者是最为可行的决定。
 
管理者权力的行使,关键是两点:一是要有准确的判断,能够知道什么样的决定是正确的;二是要有足够的勇气,敢于作出这些正确的但不一定获得多数拥护的决定。有一些体制方面的改革,道理大家都明白,就是难以推进,其中最主要的原因,可能就是学校管理者难下决心,需要权衡总体利弊关系,不想因为改革造成教授的反对,进而影响其他方面的工作,使得改革本身的利处被其他方面的不利影响所抵消。
 
对于大学的权力结构问题,社会上有一些批评意见,认为教授的权力没有得到充分尊重,经常受到管理者权力的制约等。舆论的批评,通常是抽象的、笼统的,而现实的情况,却是具体的、复杂的。一方面,至少在研究型大学中,教授的地位是非常高的,在他们的学术权力领域,不可能受到校内部门的挑战。有关教授所提出的主张或要求,如果事关资源分配或者不符合法规,而管理者没有予以接受,这不是对教授权力的侵犯。至于个别管理服务人员对教授的服务态度不好,则是个人素质问题,也与权力问题无关。当然,不能否认,现实中也的确可能出现教授权力未能得到很好尊重和发挥的问题。对这些问题,要根据具体情况,采取不同的措施来预防和解决。规范管理者权力和教授权力的发挥,根本之道是依法治校和民主管理,是规范决策依据与决策过程。
 
【无论是教授权力的行使,还是管理者权力的行使,都要照章办事。管理者不能不讲规矩,粗暴地干涉教授的权力;教授也不能随心所欲,无视规章制度。】
 
3. 决策依据与决策过程
 
无论是教授权力还是管理者权力的行使,都有一个决策依据和决策过程问题,这就是依法决策、民主决策、科学决策。
 
依法决策,就是说学校管理者权力和教授权力的行使,都必须是在国家法规和制度许可的框架之内。既不能有法不依,更不能违反法规。无论是管理者还是教授,都不可能精通法律法规,但是,却可以而且应该养成习惯,在进行重大决策的过程中,查问法律法规方面的依据。无论是教授权力的行使,还是管理者权力的行使,都要有制度上的保障,都要照章办事,而不能随心所欲。管理者不能不讲规矩,粗暴地干涉教授的权力;教授也不能随心所欲,无视上级部门和学校的各项规章制度。
 
民主决策,就是要在决策的过程中,广泛地听取各个方面的意见,让各种意见都能够得到尽可能充分的表达。通过民主的过程,把各个方面的因素都考虑到了,在这样的基础上作出的决策,科学性、合理性和可行性才能更强。
 
科学决策,就是要求决策结果要科学正确、合理可行。科学决策有时候需要多数决定,而在另一些情况下则不能。就决策而言,民主是手段,而不是目的,科学决策才是目的。民主决策,不等于多数决定。管理方面的问题,不能全靠多数法则决策;学术方面的问题,更不能靠投票表决。
 
中国农业大学在依法治校和民主管理方面,除了充分发挥教代会和党代会提案等例行制度之外,也进行了其他一些方面的探索和努力。其中之一是通过决策实践,不断强化全校的依法治校观念。以往一个比较普遍的现象是:教师们都很忙,决策过程不太关心,而制度形成付诸实施之后,才开始注意和提意见。学校努力改变这种现象,在出台重大决定之前,广泛召开各种座谈会征求意见,并且在形成初步方案之后,通过校园网等渠道,进一步公开征询意见。对一些重大决策,这个过程比较长,达数月乃至半年以上。而在经过了这样的程序之后,一旦形成决定,不管什么人有什么意见,都要执行,在法规制度面前人人平等。学校党委会和校长办公会以身作则,严格照章办事,不搞临时修改规定的动议。
 
学校推进民主管理的另一项重要措施,是对校园网校长信箱运行模式进行了改进。来信采用实名制,原文公开发布,然后由各相关部门进行公开回复。经过两年的实践,这种独具特色的校长信箱运行模式,取得了非常好的成效。一是为全校师生提供了一个非常便捷、及时、公开、有效的意见表达平台。二是成为推动和监督管理服务部门工作的重要工具。三是成为校长和书记了解民情民意、管理服务部门工作和集思广益的重要渠道。四是促进了师生们依法治校、规范管理的观念的形成和习惯的养成。(作者系中国农业大学校长)
 
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