改革开放30年来，随着国家对科技投入的不断加大及科技体制机制改革的不断深入，我国的科技创新能力得到了大幅提升。关于我国科技发展问题，已有很多研究与报道，并提出许多很有价值的意见和建议。本文就当前我国科技工作面临的问题及对策提出一些粗浅的看法和建议。

 

 

 

改革开放前，科技活动的基本单元是研究室，研究团队通常较大，研究目标较为集中，曾发挥了集中力量办大事的优势。改革开放后，引入了竞争机制，研究组取得主导地位，研究室的作用和地位显著下降。由于国家固定拨款比例很少，研究组主要依赖竞争项目经费生存，研究方向基本上是项目或经费驱动型的。研究所和研究室层面的研究方向也就愈来愈散。显然，资助制度从“固定拨款制”转变到“项目竞争制”的改革伴随产生了目标分散化问题。研究目标的分散必然不利于科学研究的系统性、持续性和深度。研究人员为了完成不同方向的课题，难以对科学方向和问题进行深入思考和钻研，难以有一个长远的学科、队伍、平台等建设计划，不利于重大科技成果的积累和产生。

 

 

由于项目竞争制取代固定拨款制占居了主导地位，科研机构的定位和方向难以把握。其一方面导致科研机构内部研究目标分散，另一方面导致科研机构之间学科建设雷同。由于热点领域容易拿到经费，研究方向容易向某些热点聚集，致使无序竞争、重复资助、重复建设、学科趋同等问题突出。由于资助渠道较多，资助对象不加区分，很多科研机构都在申请同样的基金，招聘同样的人员，做类似的研究等。在项目竞争的驱动下，我国几个方面科技力量之间分工协作的机制正在不断削弱。学科趋同的后果是重复建设和无序竞争，必然会对科技资源造成浪费。

 

 

当前我国的科技体制基本上不利于较大研究团队的形成，这是因为大量的、零散的自由竞争性项目很多，科技人员独立建立实验室的机会很多，刺激科技人员自立门户，从而导致队伍小型化。有的研究所有几十个独立的研究组，有的研究组内还存在若干独立的课题组，研究力量相当分散。加之现行的评价体系比较忽视技术和支撑人员的作用，高学历人员不愿做资深技术人员。一个研究组基本是由一个组长和一群学生组成，偶有少量技术辅助人员。由于学生的流动性很大，科研机构变成了“培训中心”。刚刚掌握技术和方法的学生马上就面临毕业，新来的学生又只好从头做起。显然，目前的研究团队由于自身结构性缺陷，其科研的效率和积累都难以发挥，不利于产生重大科技成果。

 

 

虽然竞争可以激发科技的活力，但过度竞争也同样会降低科技效率。当前，项目过度竞争问题在我国科技界比较突出，导致科研骨干忙于项目申请、评估和验收，难以安心钻研。目前我国科技经费中绝大部分是竞争性项目经费，固定拨款比例很低。研究组长必须花很多的时间撰写项目建议书、论证报告和任务书等。虽然国家科技项目经费投入很多，但由于每个项目资助强度都很小，研究组需要申请很多的小项目或课题来支撑运转。这样，项目申请、论证、检查、总结等所需的时间和管理成本成倍增长，再加上还要参加别人项目的评审、评估、检查，项目负责人或研究组长整天忙于会议、出差、写报告，真正用于科研的时间很少。很多科研骨干不得不“满天飞”、“到处会”。

 

 

实行绩效评估，是资源优化配置的重要手段，也是引入竞争机制，打破平均主义的重要手段，在改革中发挥着重要作用。科学的评估，优胜劣汰，是非常有必要的，但如果考评名目过多，次数过频，则会严重干扰科技活动。目前，科研项目资助期限都比较短，中间还要进行中期考评，占去了很多宝贵的科研时间。短期化、功利化的考评制度使科技人员不敢从事冒险的探索研究，不愿从事周期长、难以量化的技术研发。论文及影响因子为主导的考评体系使人才、资源向某些学科过度集中，对其他学科发展已造成严重影响，对于技术革新、转移转化研究产生了不利影响。

 

 

由于旧有体制及观念的影响，加之社会改革大环境的制约，科研机构的改革仍处于初级阶段，尚未触及科技体制的结构性和根本性问题。职称评定、岗位竞聘、绩效津贴等仍然是科研机构采用的主要措施和手段。由于人员难以流动，人员辞退和研究组退出的机制尚未建立，因而研究机构的结构僵硬、学科老化问题仍较严重，难以对新兴学科进行快速布局和响应。由于科研机构缺乏有力的调控资源和手段，很难实质性调整或解散某些研究单元，学科更新和人才引进面临经费、岗位和空间短缺的制约。由于受空间、编制、资金等资源限制，加之传统学科和固有理念的影响，新学科很难在传统学科占优势的科研机构成长和发展。

 

 

虽然目前我国高科技产业发展迅速，并且前景看好。但应当看到，现有技术引进的多、仿制的多、低端的多，而自主创新的高端技术和产品少。虽然产学研的结合有所加强，但科研与生产“两张皮”的问题没有得到根本性解决，企业技术创新主体地位尚未确立。企业对科技投入不足，喜欢投资低风险、成熟技术或产品项目，更加关注近期回报，缺少前瞻性和风险性投资。对有潜力但尚未成熟的技术项目或产品缺乏热情和投资意识。由于现有的科技评价体系更加着重短期科技产出，加之技术研究周期长、风险大，大学或研究所内的科研人员更喜欢承担国家项目，更习惯于发表论文或申报成果奖，而从事技术转移转化的动力不足。资本市场尚未建立较为完善的科技风险投资环境，尚未建立完善的支持企业自主研发的资金渠道和机制，这些都不利于科技成果的转化和企业自主创新能力的提高。

 

 

 

改革开放以来，我国已经建立了较为完备的科技体系。在科技管理体系中，国家科教领导小组负责全国科技工作的重大决策，政府有关部门负责科技政策、管理、预算和产业化工作，国家基金委负责基础研究的资助工作。在科学研究体系中，我国已形成了中国科学院、大学、部属科研机构、国防科研机构等几个方面的科技力量。由于科技工作涉及多个部级单位，相互之间缺乏行政隶属关系，科技工作面临统筹、协调和评估等诸多困难。加之，国家层面对科技部门的评估不够，各部门分工协作机制有所削弱，存在重复资助和交叉管理等问题。一些科技活动尚未充分考虑决策、执行、监督应当相对分离的原则，部门主义和集团利益倾向时有发生。

 

改革开放后，借鉴国外发达国家的经验，我国的科技资助部门也呈现了多元化的格局，打破了过去单一的固定拨款制，对于促进竞争发挥了重要作用，但也产生了的新问题。一是资助分工不够。目前，我国科技经费渠道较多，种类多样，但存在不同程度的重叠，且都直接面对全国不同类型的科研单位申请。这种模式虽然体现了公平竞争的原则，但却引发了科研部门之间的过度竞争和重复建设。二是资助出口过多。我国的各类国家级的科研项目都直接面对全国科学家进行资助，项目的种类繁多，资助对象成千上万，这种过于扁平化的资助模式导致管理成本加大和项目过度竞争。三是产业资助渠道匮乏。我国尚缺乏由工业界设立的技术创新基金会。大多企业尚没有建立经常性的科技研发投入机制。社会力量设立的各类科技基金会也很少。支持技术革新和创新的经费及渠道较少，从事技术和工程类技术创新力量薄弱。

 

 

改革开放后，打破了对科学研究的固定拨款制度，引入了项目竞争机制，是我国科技资助体制的一个重大改革。目前中央财政科技投入中，约80%以上是竞争性项目经费。国家固定拨款的比例过低，难以支撑研究机构的基本运转。研究所及科研人员不得不靠竞争外来经费生存，导致研究所和研究组的学科方向难以集中，研究方向日趋分散。不同研究机构之间为了争取经费（通常是热点学科或方向），学科布局越来越趋于相同或类似。在目前科技过度竞争的情况下，国家投入的项目经费越多，可能对科技活动的负面影响越深刻。更多、更小的课题使更多的人有更多的机会独立成立更小的实验室，导致研究队伍的小型化和研究目标的分散化。更多、更小的课题还使科研人员疲于应付，难以安心钻研，难以取得重大创新成果。

 

 

改革开放后，突破了计划体制下单一的固定拨款制，设立了许多竞争性的科研项目或计划。总体看，这些计划相互补充、相互促进，对我国科技的发展发挥着积极作用。但由于项目数过多，每个项目的资助强度过低（指落实到独立的研究组），不论是重大计划，或是重点计划，每个项目都难以支撑一个研究组在一定阶段（如5年）所需的研究费用。研究组长不得不从多个科技部门申请多个课题，导致管理成本很高，时间投入过多，难以有时间和心思深入钻研。研究组变成了项目或资源驱动型的，研究规模小，方向分散，目标不集中，难以开展持续性和连续性的科学研究。

 

 

目前，国家对科研单位的固定拨款已无法满足人员经费开支，无法维持研究单位的基本运转。而大量增加的科技经费大都是以项目的形式进行资助的。一些项目的预算科目不够合理，表现在管理费、人员费等运转经费过低。一些项目预算中硬性规定大型仪器设备购置的比例，往往与科技活动的实际需求脱节。由于一个研究组不得不同时承担许多小课题以满足生存，对每个课题做出准确的预算和决算是非常困难的。只有当1~2个研究项目的经费大到足以支撑一个研究组运转的情况下，较为准确的预算才较为现实。科技活动不同一般的生产活动，不可预见的经费需求比例较大。资助单位普遍借鉴发达国家的经验，要求科研单位和课题实行严格的预算和决算，其目标和方向无疑是正确的。但由于我国现行资助模式存在的上述问题，执行过细的项目预算有很大的难度。

 

 

科技活动不同于一般性生产活动，其管理方式应充分体现民主、科学、自主的原则，营造有利于科技创新的环境和氛围。改革开放后，我国的科技活动初步摆脱了计划体制的束缚，科研单位和科研人员有了很大的自主权，科研人员的积极性和创造性得到了很大的调动和提高。但旧的计划体制对科技工作的影响在某些方面依然存在，不同程度地制约着科技创新能力的进一步提升。由于国家固定拨款的减少，科研单位前瞻性自主布局的能力严重削弱，科研单位的研究更多的是跟踪、追随国家的重大计划或项目，科研活动在一定程度上变成了资源导向型的。基层科研机构在战略研究、目标凝练、学科布局、机制改革上难有作为。由于旧的计划体制的惯性影响，许多部门制定过细、过具体的规章制度制约着科研机构自身的体制机制改革，科研机构难以发挥能动性和创造性。统一的、集中的科技管理理念和模式仍然自觉或不自觉地主导着科技活动的各个过程和环节。这些都不利于发挥科研机构的自主权，不利于调动科研人员的积极性和主动性。

 

 

 

由于历史、文化、经济等差异，不同的国家其科技体制也不尽相同。目前，我国的科技体制兼有各西方发达国家的特点。我国设有国家科教领导小组、科技部、国家基金委等科技部门，统筹国家的科技工作。但在国家层面，我国缺乏对政府部门、基金会和国立科研机构及国家级重大计划的专门评估机构，缺乏由官、产、学、研等著名人士组成的国家科技咨询机构等。建议国家进一步加强对科技领导体制的顶层设计，加强对全国科技部门的宏观领导。国家应主要通过政策、法规、预算和评估四大措施对科技部门进行宏观领导和协调。建议成立“国家科技评估委员会”和“国家科技咨询委员会”，对全国科技部门和国家重大科技计划的进行评估，对国家科技大政方针、科技预算等提供咨询和建议。独立的外部评估，对于推动科技部门根据科技发展态势和国家重大需求的变化及时进行改革和调整十分必要，对于提高科技管理水平和科技经费使用效果，对于促进科技成果产出等也具有十分重要的意义。非常有必要建立和健全国家层面的科技评估和考核制度。

 

 

国家应进一步明晰各级科技部门在国家创新体系的定位与功能，改进和完善政府部门对科技工作的组织与协调作用。政府科技部门应积极推动跨部门、跨领域、跨学科的综合性、系统性的国家级重大科技计划的实施，推动跨部门、跨领域、跨学科的产学研科技计划的实施，推动全国的科学普及与教育工作，推动科学技术在地方和企业的应用和推广。政府科技部门还应积极推动国家区域性高技术产业园或产业带的设计和建设，负责提升企业的自主科技创新力，打造企业高科技战略、知识产权战略、品牌战略和国际化战略，提升产品的高科技含量和附加值，提升科技产品的全球竞争力。国家应稳定支持中国科学院开展国家需求导向的前沿基础和战略高技术创新研究，稳定支持部委国立科研机构开展行业需求导向的应用和技术创新研究。国家应加大对国家自然科学基金会的投资，大幅度提高对基础研究的经费比例，使其主要支持大学开展自由探索研究。国家应鼓励和支持政府、企业、科研机构、大学联合建立科技创新联盟，引导国立科研机构和大学支持企业提升自主科技创新能力。

 

 

应重点解决我国科技资助出口过多、资助重叠、协作不够等问题。国家应统一审定全国科技部门的预算，明确各部门功能和分工，减少重叠，减少资助出口，简化项目管理。为解决队伍小型化、目标分散化、竞争过度化等问题，国家应加大对国立科研机构的固定拨款比例，发挥其综合集成优势，开展国家重大需求导向的基础前沿研究和战略高技术研究。国立科研机构应主要参与竞争各类国家级的重大计划和项目。国家级的重大计划和项目应整合国内优秀团队，要体现国家意志，避免部门利益。对于委托行业部门负责实施的国家级重大项目，应明确一定比例的经费支持部门外科研机构的参与。国立科研机构的科技预算中，应明确一定比例的经费支持企业自主科技创新。应大幅度减少资助的项目数量，增加每个项目的资助强度，稳定支持研究组开展科学研究，改善研究组的规模和结构，减少管理成本，增加科研时间。资助项目的减少和资助强度的增加，将有利于队伍在科技领军人员周围凝聚和扩大，研究团队将会逐渐扩大，研究方向也将会逐渐集中。应考虑给予优秀的研究团队更长时间的支持（如10年），以有利于优秀科技人员安心做大事。应大幅度增加科研项目预算中管理费和人员经费的比例。固定人员的经费从固定拨款中开支，项目人员经费只能用于支持项目聘用或流动人员。项目管理费和人员费的增加有利于科研结构和科技队伍的优化和调整，有利于优胜劣汰，有利于人才流动，有利于资金向科技创新能力强的单元、方向和学科富集。项目预算中应减少支出科目的硬性规定，使科技经费更符合科技活动的需要，避免不必要的浪费。

 

 

科技活动不同于一般的生产活动，研究方向、技术路线、研究方法等都具有很大的不确定性，科技管理不易带有过重的行政和计划色彩，要减少过多过细的行政管理。科技管理应遵循分层管理的原则，避免对同一研究单元重复建设，避免越层管理、重复管理和交叉管理，减少管理的复杂性和成本。应提倡政策上宽松，管理上自治，科研上自由，考核上严格。应鼓励和允许科研部门为建立适合其自身科技活动规律所进行的科技政策、体制机制、机构设置、学科布局、人事制度、财务制度、后勤保障等改革和调整。应进一步扩大科研机构的自主权，给予科研人员在人、财、物等资源使用上充分的决策权，在研究方向、学科设置、队伍建设和平台建设上充分的自主权。充分发挥战略科学家的领导作用，发挥科研骨干的参政议政作用，发挥科学家的学术民主作用，发挥行政人员的服务和保障作用。要超越当前以激励为主导的管理模式，转向激励与退出并重的管理模式。

 

 

建立和健全国家层面的考核和评估制度。“国家科技评估委员会”应定期对政府科技部门、基金会、国立科研机构进行评估和考核，对国家级重大科技计划进行评估。各科技部门对下属科技部门应定期进行独立的外部评估和考核。评估结果应作为预算调整和部门改革的重要依据。应根据定位和使命对科技部门进行分类评估和考核。对政府部门，应重点考察全国科技协调与运行情况，国家科技综合实力增长情况，科技对国民经济的推动作用和贡献情况。对中国科学院，应当考察重大科学发现和战略高技术领域的科技创新贡献。对于部委行业科研机构，应重点考察解决行业关键技术、推动行业发展的科技创新贡献。对于地方研究机构，重点考察技术转移转化及应用的科技创新贡献。对于大学研究机构，重点考察基础研究和前沿探索及人才培养方面的科技创新性贡献。要改变目前存在考评体系普遍存在趋同化、短期化和功利化等现象。对不同类型的科技活动，应当采取不同的考核和评估体系。基础研究应当拿到国际上比较，重点看科学发现及其学术影响力。应用研究重点看自主技术的创新性、应用效果及经济效益。社会公益性研究看技术水平、应用效果和社会效益。应加大对产品导向的技术研发的支持力度，加大对技术研发各环节和阶段工作的考核权重，加大技术和产品效益在科技人员考核中占有的权重，加大官产学研结合在考核中的比重。

 

 

应积极改革人事制度，合理配置人力资源。国家应逐步放宽对研究机构职务评定、工资级别和待遇的统一规定。国家应将上述人事权限逐步下放到各科技部门，依据具体情况自行规定。国家可根据科技部门的规模和绩效表现等，核定各科技部门的固定拨款总量及人员经费总量，宏观控制固定人员数量和待遇；通过核定项目管理经费和人员经费的比例，从而宏观控制项目聘用或流动人员的数量和待遇。各级研究机构将根据核定的人员经费总量，可自主设置和评定专业技术职务，自主确定聘用人员数、各职级人员比例和待遇、固定和流动人员的比例等。由于编制、职级等不再与国家财政直接挂钩，人员的聘任、辞退将变得更加灵活和积极。科技部门应实行“按需设岗，按岗聘任，按劳取酬，按功领奖”的新型人事制度，建立人员退出机制，实现人力资源与科技任务高效组合。应进一步改革和完善科技人员的养老和医疗保险制度。应建立灵活多样性的人员聘用制度，对新进人员实行项目聘用，对优秀科技人员实行长期聘用，对重大贡献和资深科技人员实行固定或终身聘用。应规范和健全科技人员的兼职及薪酬制度，建立和健全外籍人员聘用制度，促进人才有序竞争，促进人才合理流动。

 

 

应尊重科技创新活动规律，积极调整科技布局，统筹安排“需求导向、科学导向和技术导向”三类科技活动。加大对技术导向的科技创新活动的支持力度，鼓励和支持仪器设备的创新和研发。应调整和完善目前科技活动中过度竞争的“市场体制”，但同时又要防止回归过去那种僵硬的“计划体制”，应建立一种“市场与计划”、“竞争与合作”相均衡的新体制和新机制。在国立和地方科研机构，应在目前以研究组为主导的基础之上，通过政策引导和经费调控，逐步建立和形成以研究室或以研究组群为主导的科研模式，突出需求导向、协同攻关的特点。在大学，应继续完善以研究组为主导的科研模式，突出科学导向、自由探索的特点。应根据定位和使命及实际情况，确定科学合理的科研模式，如研究室制，或研究组群制，或研究组制，或混合制。鼓励和支持科研机构建立促进跨领域、跨部门、跨学科交叉的虚体研究组织（如网络研究所、研究中心、e-Institute等）。应建立“人员能进能出”、“机构能设能撤”的新型运行机制，定期对研究所、研究室、研究组进行严格的外部评估，及时调整、淘汰一些科研单元，新设立一些新的科研单元。对解散的研究单元的所属人员，可安排进入其他创新能力较强的研究单元，或转向支持科技成果转移转化工作。还可以通过建立一批网络研究所来解决一些科研机构僵化、学科老化等问题。根据学科发展和国家需求，从原有实体研究机构中挑选优秀团队组建全新机制的网络研究所，给予长期稳定支持。根据运营情况淘汰、定期关闭一批网络研究所。对网络研究所的人员实行“特区政策”，使其科技活动按照网络研究所的规则管理，行政后勤保障由原实体研究所负责，而其知识产权归原来实体研究所所有。网络研究所模式可有望较快地应对科技形势和国家需求的变化，促进新学科生长，促进跨部门、跨领域、跨学科的交叉与融合。

 

 

与发达国家相比，我国企业科技创新队伍和力量薄弱，制约着高科技产业的发展。一方面,我国的科研力量和资源主要集中在中央和部委直属的国立科研机构，另一方面，我国绝大部分企业无力建设自己的研发队伍和平台。因此，要实现产学研实质性密切结合，单纯通过国家科技计划或项目的引导是不够的。国家应规定各级财政支持的科研机构应有一定比例的资金用于支持于企业建立联合实验室或转移转化平台，支持科技人员承担企业科技任务，支持企业提升自主创新能力和国际竞争力。国家应鼓励和支持企业、政府、科研机构联合建立科技创新联盟，引导企业前瞻风险投资科研，引导科研机构引入企业机制，引导政府建设科技产业群。科技创新联盟是一种新型的利益共同体，有利于减少各自的投资风险，有利于增进互信与合作，有利于实现产学研的实质性结合，有利于解决科研、生产“两张皮”的问题。国家应鼓励和支持建立由企业、政府、科研部门、大学等共同出资的多元化的科技创新联盟基金，专门用于资助科研单位、大学与企业联合开展技术创新和科技成果转化，推动官产学研的密切结合，推动科技成果的转移转化，推动企业自主科技创新能力的增强。

 

（作者单位：中国科学院生命科学与生物技术局）

 

《科学新闻》 (2008年 12月 第2期 工作研究)