“可持续发展”已经成为公共政策的一项指导原则。然而，将它用于实际政策和措施中是有一定难度的，一个重要原因是存在于当代人与后代人之间利益以及可持续发展三要素（即经济、社会福利和环境）之间的复杂相互关系。能源与可持续发展三要素联系紧密，对经济与社会的发展至关重要。但是，现有的能源体系正以多种方式破坏环境，特别是对气候变化的影响。

 

 

能源对所有经济活动和人类福祉都是必不可少的。经济依靠能源来运送商品和人员，为居民住宅和办公大楼供暖，为机械设备供能，以及运行商店和工厂。能源服务有助于满足人类的基本需求，如粮食生产、提供住房和获得医疗服务，同时通过对教育的支撑推动社会的发展。缺乏可靠、价格合理的现代能源正在阻碍世界许多地方经济与社会的发展。

 

不过，全球范围内的能源生产与利用模式仍然威胁着生态系统的稳定性和当代与子孙后代的健康与福祉。世界各地不断上升的化石燃料消耗是人类活动产生的CO2及其他温室气体排放量增加的主要原因。由此导致的这些气体大气浓度的升高可能会对全球气候产生灾难性的、不可逆转的影响。同时，也会给社会和经济带来灾难性的影响。

 

未来20年，全球范围内的能源使用预计会持续稳步增长，并且在缺乏政府积极干预的情况下，化石燃料仍将是主要的能源。国际能源署（IEA）发布的最新《世界能源展望》预测，在参考情景下（即假设没有出台新的政策），2005~2030年，全球初级能源消耗将扩大55%，化石燃料占能源利用增加的84%。因此，与能源有关的CO2排放量将增加57%。大部分能源需求及其产生的排放量的增加预计都将在发展中国家出现，特别是新兴经济体的中国和印度。这些趋势意味着发展中国家家庭和生产活动可获得的能源服务将扩大，这有助于提高就业机会、改善数百万贫困人口的生活条件和健康水平。不过，这也将带来严重的污染问题和潜在的、灾难性的全球变暖。

 

 

实现能源的可持续性需要从根本上改变目前的发展趋势。原则上，只能通过以下途径实现：①节约能源；②提高能源输出效率；③使用清洁能源；④使用技术手段消除污染物质；⑤增加地球森林的碳汇能力。

 

各国政府都应该采取强有力的政策和措施使它们得以实现，包括一系列规定和基于市场的干预。在选取适当的政策方法时，各国政府都必须考虑当地市场环境、能源部门结构、能源利用方式、制度特征以及不断变化的情况。正确的市场信号可以使价格更好地反映能源生产与消费的真实成本，在所有情况下，这都应该是一个关键的指导原则。

 

 

多数情况下，能源补贴通过其对能源生产与利用的水平以及构成的影响，而对气候变化和可持续发展产生重要影响。例如，最终可以降低终端用户支付某种燃料价格的补贴，通常会增加该种燃料的需求，并且促进能源的全面利用。这可以带来社会福利，但是也会产生经济成本和环境成本。鼓励使用化石燃料的补贴通常通过排放大量有毒气体和温室气体而破坏环境。另一方面，促进可再生能源利用以及推广高能效技术的补贴可能有助于减少排放量。

 

 

狭义的能源补贴定义就是由政府直接对能源生产者或消费者进行现金支付，以促进某一特定燃料或者能源的生产或利用。广义的能源补贴定义则是试图进行直接或者间接影响价格、成本的其他类型的政府干预。

 

不管选择何种定义，成本和价格的假设基线水平都至关重要。正如前面定义所述，市场成本和价格的假设，意味着政府通过降低能源价格或者成本来解决市场失灵，以内化外部环境效益或者社会效益的任何努力都将视为补贴。另一方面，如果假设基线成本和价格考虑外部成本与效益，政府不能解决涉及外部成本的市场失灵就将被视为补贴。实际上，量化评估外部因素的规模非常困难，因此，有关补贴的实证研究一般使用仅假设市场价格和成本的常规定义。

 

能源补贴有许多不同的形式（见表1）。一些补贴对价格或成本有直接影响，如拨款和免税。其他补贴间接影响价格或成本，如支持某一特定燃料或者政府资助的技术研发，扭曲市场的规定。政府如何选择对能源进行补贴取决于许多因素。包括计划的总体成本、涉及的交易费用和管理费用，以及补贴的成本对不同社会团体的影响。最简单且最透明的补贴形式就是支付给生产者或者消费者的单位现金，但是会产生一定数量的会计和交易成本，还会加重国库的直接经济负担。

 

表 1   能源补贴的主要形式

政府干预	例子	补贴通常如何工作
		产品成本降低	提高能源生产者获得的价格	降低能源消费者支付的价格
直接资金调拨	给生产者拨款	●
	给消费者拨款			●
	低息或者优惠贷款	●
优惠税收待遇	折现或者免除版税、销售税、向生产者征收的税款和关税	●
	税收抵免	●		●
	增加能源工业设备的折旧补助	●
贸易限制	配额、技术限制和贸易限运		●
不按全额计算的由政府直接提供的与能源有关的服务	能源基础设施的直接投资	●
	公共研究与发展	●
	责任保险及设施退役费用	●
管理能源部门	需求担保及强制部署率	●	●
	价格控制		●	●
	市场准入限制		●

二、能源补贴的数额   

 

尽管能源补贴广泛存在，但是由于能源种类和实施国家的不同，它们的重要性与类型也有很大不同，并且还随时间变化。由于定义、方法和财政制度的不同，因此，很难比较区域或者个别国家有关能源补贴的规模和影响的研究。

 

2006年，IEA出版的《世界能源展望》曾对世界范围内的能源补贴进行了定量分析。结果表明，基于2005的数据，20个最大的非OECD国家的能源补贴总额约为2200亿美元，其中化石燃料补贴约为1700亿美元。假设其他非OECD国家每单位的能源消耗补贴是相同的，OECD国家的能源消耗补贴很小，那么全球的能源补贴每年将达到3000亿美元左右，即约为全球GDP的0.7%。

 

以美元计算，俄罗斯的能源补贴最多，约为400亿美元，其中大部分用于天然气（见图1）。其次为伊朗，预计为370亿美元。中国、沙特阿拉伯、印度、印度尼西亚、乌克兰和埃及等其他6国的能源补贴每年也超过100亿美元。以百分比计算，定价过低最突出的是天然气。平均而言，消费者支付的天然气价格还不到其真正的经济价值的一半。

 

 

补贴涉及一系列经济资源分配的复杂变化，这些变化必然会产生经济影响、社会影响和环境影响。量化这些不同影响显得尤其困难。

 

1．经济影响

 

根据能源补贴的类型，经济效率的损失体现在以下几个方面：①由于降低了能源使用端的价格，消费补贴或者生产补贴可以导致更多的能源使用，降低了人们节约能源或者高效利用能源的积极性；②由于降低了生产者可以接受的价格，消耗补贴会损害能源供应商的投资回报，从而影响他们投资新的基础设施的能力和积极性；③由于减小了生产者承受的市场竞争压力，能源生产者补贴往往会减少他们降低成本的积极性，从而降低工厂的运行效率，减少对高新技术的投资；④以赠款或者免税等形式的直接补贴会消耗政府资金；⑤低于市场清算水平的最高限价会导致实际短缺，并且需要执行昂贵的行政定量配给；⑥由于增加了能源利用量，消费补贴会增加能源的进口额或者减少能源的出口额，这会增加国家对进口能源的依赖，从而损害国际收支平衡和能源供应安全；⑦燃料补贴导致燃料被偷运到销售价格更高的邻国；⑧对特定能源技术的补贴必然会破坏其他技术的发展和商业化。

 

2.社会影响

 

不同的能源补贴，会产生不同的社会影响。能源补贴的出发点是为了提高贫困家庭的购买力或者方便农村社区使用现代能源，但是许多能源补贴方案都会使贫困人口面临更糟的境遇，因为成本是由包括贫困人口在内的所有人承担的。

 

补贴也可能以其他的方式损害贫困人口的利益。实际上，能源补贴通常都面向大型的资本密集型项目（如水电大坝），从而牺牲当地的、小规模劳动密集型替代方案（如生物质能消化池）。修建大坝通常会涉及社区的迁移，尽管提高发电能力和增加灌溉用水也会产生重大的社会收益。对大型火电厂、炼油厂和天然气处理厂的补贴对这些工厂附件的贫困家庭影响最大，因为他们一般没有能力搬迁，以远离当地的污染问题和安全风险。

 

3.环境影响

 

能源补贴的环境影响可以是正面的，也可以是负面的，这取决于能源类型和能源补贴的性质。对终端用户进行的能源补贴会增加燃料的消费量，从而对环境产生不利影响，而且化石燃料产量的提高也会破坏环境。不过，对现代能源利用进行补贴也可以产生环境效益。例如，鼓励使用石油产品可以遏制发展中国家的森林砍伐，从而增加森林碳汇，抵消化石燃料燃烧产生的温室气体排放量。

 

各种经验研究表明，目前全球对化石燃料的消费进行大规模补贴，将会使全球温室气体的排放量增加，从而加剧气候变化。2000年，OECD开展的一项研究指出，如果取消全球用于降低工业和电力部门的化石燃料使用价格的所有补贴，到2010年，全球CO2排放总量将减少6%以上，实际收入也将增加0.1%。IEA较早的研究揭示，取消8个最大的非OECD国家的能源消费补贴，将使这8个国家的一次能源利用和CO2排放量分别减少13%和16%，而使GDP增加1%左右。

 

图2显示了化石燃料生产补贴和消费补贴是如何对环境不利的，假设燃料的供应和使用会造成空气污染或者温室气体的排放。从图中可以看出，对每单位燃料生产实行的补贴将使供给曲线从S下移到Sps，从而导致燃料价格降低到Pps，燃料销售量上升到Qps。这使得环境损害从E增加Eps。而对每单位燃料消费实行的补贴将使需求曲线从D上升到Dcs，这将导致消费者支付的净价减少到Pcs，燃料销售量上升到Qcs，从而使环境损害增加到Ecs。

 

任何一种生产补贴或者消费补贴的准确影响取决于需求曲线、供给曲线和环境损害曲线的形状。补贴的供需曲线对价格的灵敏度越小，补贴对环境的影响就越小。燃料替代将决定某一燃料补贴对环境的整体影响，因为补贴通常会影响其他燃料的使用情况。然而，在可持续发展的前提下，决定某种补贴是否合理不仅需要考虑温室气体平衡，还应该考虑它对水、土壤、生物多样性和社会的影响。 

改革能源补贴

 

使用现代化的能源是支撑经济和社会发展、改善生活条件的要素之一。然而，保护环境和应对气候变化要求能源的生产、供应和使用尽可能地清洁、高效。在许多国家，取消或者改革能源补贴，特别是那些鼓励化石燃料消费的补贴，结合更合理的税收结构以及其他政策将有助于引导它们向更持续的方向发展。实际上，许多能源方案的僵化和惰性，以及体制与政治壁垒，都会使改革举步维艰。但是，仍有很多改革成功的案例，使我们可以从中吸取宝贵经验。

 

 

如果补贴的社会效益或者环境效益超过最终的经济成本，那么任何一种补贴都可以是合理的。因此，只要与政策失灵风险相关的成本小于处理市场失灵带给社会的收益，政府就应该对能源市场进行干预，寻求社会目标和环境目标。

 

事实上，政治家在制定或者保留某些能源补贴的时候，通常都会考虑以下几点：①保护某一国内企业不受国际竞争力的影响，促进就业；②促进地区或者农村经济发展；③减少对进口能源的依赖；④使特定社会群体或者农村社区可以享受到现代能源服务；⑤保护环境。

 

 

由于政府越来越关心能源补贴的环境影响、实现社会目标的有效性以及经济成本，政府将会对不同类型的能源补贴产生更多的质疑。多数情况下，政府都会面临在改革能源补贴产生的经济影响、社会影响和环境影响中进行权衡的尴尬局面。政府补贴燃料的方式是极其重要的，不论它们的目标是什么。一项好的能源补贴的评价标准无疑应该是便于利用可持续的现代能源或者对环境产生有利影响，同时保持了高效传输和消费的积极性。进行能源补贴改革时，决策者必须考虑国家和地方的具体情况，例如国家经济发展水平、市场和经济环境、公共财政和体制框架等。但是，国家在制定能源补贴和改革现有的能源补贴时，都应该遵循一些基本原则。

 

经验表明，能源补贴方案应该具有如下特点：①目标明确，只针对应该获得补贴的人群，并不与其他政策手段和目标相冲突；②高效，能源补贴不应破坏供应商提供能源服务或者消费者使用能源的积极性，尽量减少市场扭曲；③基础坚实，能源补贴方案应该通过全面的成本效益分析得以证实；④实用性，能源补贴的总额应该在可以承受的范围以内，并且能源补贴方案的实施成本也是合理的；⑤透明度，公开政府用于能源补贴的经费使用情况，以及补贴援助对象的相关信息；⑥时间限制，在能源补贴设计之初就应该考虑这个问题，以处理个别市场准入问题。

 

在改革能源补贴的过程中，会遇到很多的阻力。因此，改革现有的能源补贴需要坚强的政治决心，采取强硬的措施使整个社会受益。在实施改革的过程中，决策者可以参照以下方法克服遇到的阻力：①应该以渐进的、有计划的方式进行改革；②如果改革某种能源补贴降低了某一特定社会群体的购买能力，政府就应该引入更直接和有效的方式，维持他们实际收入的补偿措施；③政治家应该清楚地向公众传达能源补贴对经济和社会的整体效益。

 

在帮助发展中国家和新兴经济国家进行能源补贴改革的过程中，贷款机构、援助者和国际组织都发挥着重要的作用。但是，在为发展中国家和经济转型国家制定战略时，这些组织还应该考虑社会因素，即使首要目标应是消除昂贵的、无效的补贴。

 

无论采取怎样的方法，能源补贴改革必须集中到一个更广泛的经济和社会改革进程中。能源部门的机构改革，应该涉及更多地强调市场、鼓励私人投资（包括外资）和改组国有企业。能源补贴改革还应该与财政改革齐头并进，以建立一个更合理的能源税收制度。从长远来看，竞争有助于减少能源供应成本和价格，从而最终减少能源补贴的需要。教育与培训、健康和福利政策应该才是解决社会问题的首要手段，而不是能源补贴。

 

国际社会更加注重能源补贴问题对于加快改革进程是极其重要的。迫切需要在以下3方面采取行动：报告和汇编有关能源补贴的一致数据，并且分析其影响（透明度和问责制）；加强与决策者的沟通机制，从而向他们展示改革补贴的需要和效益，并且帮助他们实施国家层面上的政策改革；加强政府官员和来自发达国家和发展中国家的其他利益相关者的能力建设，帮助进行能源补贴改革。

 

（作者单位：中国科学院国家科学图书馆兰州分馆）

 

《科学新闻》 (2008年 11月 第1期 政策管理)